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由环卫服务及生活垃圾发电一体化项目辨析PPP与政府购买服务
发布时间: 2017/10/27 15:10:57

一、PPP与政府购买服务的概念
    自2014年以来,我国发布的PPP部门规章多达六、七十个,主要集中在财政部和国家发改委两个部门。根据国务院的分工,国家发改委负责传统基础设施领域,财政部负责公共服务领域。但是,不同部委发布的文件、先后发布的文件仍有概念描述不一致之处,为文件的理解和适用造成困难。为了理清PPP与政府购买服务的概念,从最适用的权威性文件进行分析。
1、PPP的概念
    目前在PPP领域层级最高的基本文件为国务院办公厅转发的财政部、国家发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式引导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)。根据其规定,PPP的概念如下:
政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。
2、政府购买服务的概念
    提出政府购买服务的最早、层级最高文件为《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的引导意见》(国办发〔2013〕96号)明确指出
    政府向社会力量购买服务,就是通过发挥市场机制作用,把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量承担,并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。
3、PPP与政府购买服务的关系
    在我国现行的法律法规中,政府购买服务的概念有广义和狭义之分。
广义的政府购买服务包括PPP模式和政府采购公共服务。
狭义的政府购买服务分别指两个概念:
   一是政府采购公共服务。根据《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔2014〕96号),适用范围如下:

(一)基本公共服务。
(二)社会管理性服务。  

(三)行业管理与协调性服务。
(四)技术性服务。

(五)政府履职所需辅助性事项。
(六)其他适宜由社会力量承担的服务事项。
   二是指PPP模式的非经营性项目,需要通过政府付费的方式实现社会资本的投资回报。主要领域包括:能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、学问、旅游等公共服务领域。
二、生活垃圾焚烧发电项目的适用模式
   根据《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知 》(财金[2016]90号 )规定,生活垃圾焚烧发电项目要“强制”应用PPP模式。
由于生活垃圾焚烧发电项目为准经营性项目,投资回报方式为可行性缺口补助,即通过企业焚烧余热发电上网获得电力销售收入,不足以弥补澳门新濠22933投资和运营成本的部分由政府给予合理的财政补贴,因此垃圾发电项目实施PPP的具体形式为特许经营。
三、环卫服务项目的适用模式
    环卫服务项目是非经营性项目,完全依靠政府付费实现投资回报,属于政府购买服务,且属于纯公共服务领域,在法律适用上主要适用财政部的规定。
    针对上述两个狭义的政府购买服务概念,财政部的规定流程不同。从操作的实施流程上看,更适合采用后者。

 

整理:舒娟娟

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