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理论研究

如何科学合理编制采购需求?
发布时间: 2016/5/3 10:01:49

  编者按 站在采购需求编制的起点,放眼采购项目实施的整个过程直至合同签订的终点,可以看出,对于政府采购项目来说,采购需求无异于源头之水、釜底之薪,水之清浊、柴之干劣,直接影响整个后续工作的程序步骤和运作成效。那么采购人怎样才能在严格按照相关法律法规的基础上,将自己的需求科学、合理、准确地传达给潜在投标人,同时又很好地落实各项政府采购政策呢?本期,咱们就从货物类、服务类采购项目切入,来探讨这一话题。

 

  《条例》有关规定

 

  需求编制五项基本要求

 

  采购人是采购项目中采购标的的最终使用者或管理者,通过政府采购途径采购的产品是否满足采购人的需求,能否最大限度地发挥作用和效益?这是目前社会普遍关注的焦点。

 

  为切实确立采购人在采购活动中的主体责任地位,《政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)第15条规定:“采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目,应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求外,采购需求应当完整、明确。必要时,应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。”

 

  《条例》的此项规定,明确了五层意思,一是采购人或采购人委托的采购代理机构是编制采购需求的主体,负责制定采购需求和编制政府采购文件,否则就是不作为行为,如果购买的采购标的不能满足要求,则应负第一责任。

 

  二是采购需求的制定应当符合法律法规的要求,这是采购需求制定的前提。法律法规的要求包括明令禁止的和国家的强制性标准等。

 

  三是采购需求应符合政府采购的政策功能要求。政府采购的政策功能要求主要包括:节能环保、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展、支撑自主创新等。

 

  四是采购需求应当完整、明确,不能模棱两可。

 

  五是在需求制定上,应处理好采购成本与使用成本、经济效益与社会效益的关系。(宋军)

 

  如何规避排他性

 

  预公示+专家论证

 

  倾向性是采购需求编制过程中最容易出现的问题之一,也是后期引发质疑投诉的重灾区。如何才能避免倾向性采购需求呢?从各地实践来看,主要有两个有效手段,即预公示制度和专家论证制度。

 

  采购需求预公示:这是目前许多地方的做法,尤其是在政府信息公开力度不断加大的背景下,采购需求的提前公开制度也受到各方赞成,此举使政府采购项目的公示环节向前延伸,即在采购文件正式公示前,单位的采购需求已向社会进行预公示。这种做法将带来三方面的积极效应:一是有利于严把需求审核关,使最终的采购标的切实贴合采购人的使用和管理需求,实现物有所值;二是有利于筛查和排除倾向性条款,通过相关潜在投标人的意见建议,不断优化修正采购需求,使之更为客观、合理,避免后期的质疑投诉;三是有利于加大政府采购信息公开力度,进一步提升政府采购的社会公信力。

 

  专家论证:目前,业内很多人士都认为政府采购评审专家的作用不应仅限于评标一个环节,政府采购对专家的管理使用还远未达到最佳效应。在2015年财政部举办的政府采购评审专家培训班上,也提出要研究改进评审专家管理,探索发挥专家作用的有效形式。

 

  就目前来看,充分、有效发挥评审专家作用最直接的做法,就是将专家的作用前移和后延。后延,必然是项目后期合同签订中各种事项的协商,以及履约验收时的把关;而向前移,无疑就是要专家参与到项目实施可行性论证、需求论证等工作中来。对于采购需求确定环节来说,就是要充分听取专家意见,多方咨询征求,从专业性、客观性、合理性角度排查采购需求各项条款,以使采购需求臻于完善。

 

  就各地专家需求论证的实践来看,不同地区有不同的做法,有的是采购人确定需求时直接向专家进行咨询,有的是集中采购机构相关人员提供采购人咨询服务,还有的是集中采购机构帮助采购人,请在日常评标过程中留意到的相关行业专家进行咨询论证。

 

  服务采购需求编制

 

  明确服务项目三大类别

 

  政府采购服务项目可谓名目繁多、千差万别,以至于在对“服务”概念进行界定时,只能用“指除货物和工程以外的其他政府采购对象”和“政府采购所称服务,包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”。

 

  按财政部印发的《政府采购品目分类目录》(财库〔2013〕189号)分类,服务类共有24个大类、约140个小类,仅科学研究与实验开发就有40多个品目。依据财政部《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》(财库〔2014〕37号)的精神,将服务类分为三大类,第一类为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务,如公文印刷、物业管理、公车租赁、系统维护等。第二类为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务,如法规政策、发展规划、标准制定的前期研究和后期宣传、法律咨询等。第三类为增加国民福利、受益对象特定,政府向社会公众提供的公共服务,包括以物为对象的公共服务,如公共设施管理服务、环境服务、专业技术服务等;以人为对象的公共服务,如教育、医疗卫生和社会服务等。

 

  服务类项目的多样性与差异性,决定了服务类项目采购需求制定的复杂性。由于服务类项目具有无形化、不可储存性及传导性的特点,使得有些服务类项目的采购需求无法用准确的语言来描述,也就是无法用具体的数字来要求,只能用模糊语言进行描述,这无疑增加了采购需求制定的难度。(宋军)

 

  认清服务采购需求的两方面性质

 

  但无论服务类项目如何千差万别,其采购需求都脱不了两个方面,这是由“服务”的本质所决定的,一个是共性的方面,另一个是个性的方面。

 

  共性的方面主要为商务需求。商务需求包括:项目服务期限、项目进度安排、付款方式、验收要求、售后服务要求、培训等。

 

  个性方面为采购项目的需求内容,这个需求是有别于其他同类服务项目的个性化要求。

 

  鉴于服务类项目的特殊性,要想将服务类项目的采购需求建立成标准化的模式是有一定的难度的。即使相对统一,也只能按财政部《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》的精神分为三大类,即保障自身运转的服务、政府购买的宏观调控和市场监管等服务和政府提供的公共服务。(宋军)

 

  摸准不同服务项目的个性化需求

 

  ①保障自身运转的服务:政府保障自身运转的服务,其服务对象是政府自己。按财政部归纳的服务类型来看,许多都是过去“大而全、小而全”所形成的“大政府”,后又通过改革剥离出来并推向社会的服务行业。所以,对于此类服务需求的制定,可以直接用客观的语言来描述。需要达到什么目标(目的)就直接表达,描述文字必须言简意赅、开门见山,便于供应商响应,也利于检查与验收。

 

  ②政府购买的宏观调控和市场监管服务:政府购买的宏观调控和市场监管等方面的服务,具有常识性、非物质等特性,特别是有些服务短期内无法评价,而且涉及面广、影响力大。对于此类服务项目采购需求的制定,只能具体情况具体分析,没有专门、统一的模式可借鉴。

 

  ③政府提供的公共服务:政府购买的为公众提供的服务,其受益者是特定的公众人群,他们的体验是对公共服务质量最好的评价。因此,对于此类服务的需求制定,主要以满意度、合格率、覆盖面、通过率、赞成率、达标率、响应时间、反映速度等来表述,每一项都设定一定的分值,便于考核。(宋军)

 

  货物采购需求编制

 

  开头部分:清晰表达采购意图

 

  货物采购需求的开头部分,应开明宗义写明本次采购内容的主要用途,以及要获得什么样的使用效益。以网络设备采购为例。

 

  ①网络设备采购可能出现的几种类型,如新建、增加、换代升级、维护保养等;②如果是新建,则要讲清楚是否要与上下级机构实现互联互通,包括上下级机构使用的是何种机型等,都要讲清楚;③如果是设备增加,则要明确写明要与现有设备实现并网兼容,并且要说明现有设备的类型;④如果是换代升级,必须说明原有设备中的数据保存并安全迁移;⑤如果是维护保养,则一定要写清楚需要保养的设备名称型号和数量;⑥要写明本次采购处于怎样的一个时间和空间环境,如整个平台的投入运行,或者上级领导要求工作急需开展等,让时空观念进入供应商大脑;⑦主要用途和目的的描述应该清晰明了,不可拖泥带水,更不能模棱两可,能用一句话讲清楚的,就不要说两句话;⑧要把事情讲透彻,最好用量化的语言,如“用光缆与主机对接”,最好写明几根光缆和几台主机;⑨为防止遗漏,可以插入简单拓扑图表示层级、范围、数量等情况;⑩对于新设备要持开放包容态度,如现在广泛使用的电子监控设备,原来是要单独接入与电线并行的网线,现在有的厂家研发出利用现有电线线路搭载网络信号的技术,这就节省了成本,也易于对设备的安装和保养维护。

 

  现在有的采购人或采购代理机构一上来就简单地写明产品参数,以为供应商会了然于心,其实不然,一定要把与采购项目相关的事项或者来龙去脉交待清楚,这样可以让供应商充分理解采购意图并有针对性响应,减少盲目性。如有的网络产品要求是企业级的,如企业级服务器最起码是采用4个以上CPU的对称处理器结构,有的高达几十个。另外,一般还具有独立的双PCI通道和内存扩展板设计,具有高内存带宽、大容量热插拔硬盘和热插拔电源、超强的数据处理能力和群集性能等。这种企业级服务器的机箱就更大了,一般为机柜式的,有的还由几个机柜来组成,像大型机一样。还有的电脑要求是工程级的,如果不把情况写清楚,难免给采购人后期的使用管理造成困扰。(刘跃华)

 

  主体部分:(一)参数设定遵循“三性”原则

 

  合规性:即符合政府采购的法律法规和政策要求

 

  ①除单一来源采购方式外,不可指定品牌型号(《政府采购法实施条例》第20条第6款)。如果必须引用某一品牌或生产商才能准确清楚地说明采购项目技术标准和要求的,则应在引用某一品牌或生产供应商的名称前加上“参照或相当于”的字样,而且所引用的货物品牌或生产供应商,在市场上应具有可替代性(《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》第79页)。笔者认为,为防止出现只有一个品牌或者生产供应商的情况,最好引用3家。

 

  ②不可把进口产品指标参数写进需求,采购进口产品须经财政部门核准、行业主管部门同意、专家组出具论证意见。

 

  ③采购需求要根据预算制定,不切实际地追求过高过远的目标,只会造成废标的结局。

 

  ④标书要求的技术参数是一个数值范围,不是一个具体数据。可采用“大于等于”或“在某幅度内”这一类的措词。

 

  完整性:即全面反映采购货物的主要特性

 

  ①主体性,指所采购货物的本身。以制服面料为例,其重要的技术参数包括经向、纬向、经纬密度、色牢度、幅宽、克重等技术指标,要完整地表达清楚。

 

  ②标准性,所采购货物应对应具体的生产工艺标准。还是以面料为例,不同品质面料,其参数对应不同的标准,欧标是ISO标准,国标是GB标准,如GB/T406-1993《棉本色布》、GB/T5325-1997《精梳涤棉混纺本色布》、GB /T5326-1997《精梳涤棉混纺印染布》等。

 

  ③安全性,指货物的安全等级。不同的货物有不同的安全指标,还是以服装为例。服装的安全级别分为A、B、C三类,安全级别为A的服装是可直接接触人体皮肤,如婴幼儿服装、内衣;安全级别为B的服装也可直接接触皮肤;安全级别为C的服装不可以接触皮肤。

 

  ④层次分明,如服装采购,要把款式、色泽、材料(面料、辅料、纽扣、备用钮、拉链、吊牌、主标、洗标、尺码标等)分别进行阐述。

 

  明确性:即采购货物的信息要清晰明白、确定不移

 

  ①数量要准确,只能是1、2、3等实数的表达,决不能出现1-2台等模棱两可的情况。

 

  ②技术指标唯一,不能在需求中对一种货物有两种或以上的技术描述,否则不利于评审工作的正常开展。

 

  ③对于每包或品目的预算金额要如实表述,不能搞错,否则将可能造成项目流标。

 

  ④其他情况说明。如样品提供等,都要说明。(刘跃华)

 

  (二)技术参数要横向比较深度研析

 

  作为政府采购一线工作人员,笔者在实际工作中也总结出一些经验。个人认为,货物采购需求,尤其是设备指标参数,要进行充分的市场调研和横向比较。

 

  笔者以3D打印机采购为例,先容一下笔者在制定该采购项目的采购需求时,对参数的确定方面的做法,欢迎业内人士指正。

 

  首先,在电子产品网站或是主流电商网站上查询3D打印机的相关信息及具体产品,然后搜集对比各项核心参数,必要时向供应商和专家咨询意见。切不可选一款产品,然后将其参数等直接复制粘贴,要真正下功夫研究这些产品和参数。要多方调查论证,结合采购人的需求和国家相关标准,对比各项参数的不同及其对使用体验的影响,并兼顾安全、环保、节能、培训、售后、验收标准等方面的因素,真正从满足采购人的需求和实现物有所值的角度确定参数指标。就3D打印机的技术参数来说,笔者的分析如下表。(张文 曹杰)

 

    来源:政府采购信息报/网

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