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理论研究

政府采购监管难,难在哪里
发布时间: 2016/4/29 9:52:40

  近年来,大多数地方对政府采购监管工作进行了一些有益地尝试,逐步建立了一套政府采购全方位监督与管理相结合的监管体系,取得了初步成效。但监管难度较大,加之政府采购诸多方面工作起步较晚,尚处于探索和完善阶段,认识不清,目的不明、体系还不健全等原因,监管难度更大。那么,政府采购监管到底难在哪里?对策又何在呢?下面,笔者根据自已学习体会和工作实践,谈谈我个人一些粗浅的看法: 

  首先是采购单位监管难。采购人作为采购活动的需求方、购买方,是采购活动的强势群体,采购人的权力成为不公平竞争和商业贿赂的主“战场”,采购人不规范的行为主要表现在以下几个方面。一是采购人利用不规范的行政手段干预政府采购。事先没有制定采购计划和预算,利用上级部门或本部门领导之名应急采购,不顾采购程序,盲目限定采购时间及交货时间,并对评标结果抱个人成见,以“出了问题要采购代理机构及监管部门承担负责”等施压不确认采购结果。为了逃避政府采购,便以“政府采购价格高、物品质量差、采购时间周期长、效率低”等等言语诋毁政府采购,或片面强调部门的特殊性、专业性,或以政府集中采购周期长、效率低、买不到自己心目中的产品等为借口,要求自行采购,冲击了政府采购的正常秩序。二是采购人在编制招标文件的过程中的不规范行为。以不合理的注册资金和授权证书设定供应商的入门关;提出的技术条款以及商务条款为一家供应商定制;根据自己的偏向确定评标标准中的项目分值和各项目占总分的比重;以不合理的交货期、完工期等条款限制供应商。三是采购人在评标过程中的不规范行为。在开标现场擅自提高采购标准或随意增加减少采购预算,以至部分有实力的企业投标报价不符预算而未能进入评标过程;在评标过程中针对某个技术参数做讨论时,并不是如此直接,而是比较隐讳说某某产品,引导专家在打分时倾向于所拥护的供应商。四是采购人在签订合同过程中的不规范行为。 采购法对合同的签订时限作出了具体规定,但对超出时间不签订合同的行为如何管理,违规签订合同处罚措施等方面问题没有作出可操作性的具体规定。采购人与供应商串通另行订立背离政府采购合同实质性内容协议,或是串通供应商不按招标文件的规格、数量、保修期等内容签定合同,降低标准、更改条款,谋取不正当利益的现象也时有发生。五是采购人在验收过程中的不规范行为。串通或要求供应商不按签定合同的规格、数量等条款供货验收,通过减少货物数量或降低服务标准,获取现金、物资等谋取不正当利益。或故意设置障碍或不积极配合验收,故意推迟采购项目验收时间,以此向供应商谋取好处。六是采购人在付款环节中的不规范行为。不按招标文件和合同约定结算货款,包括提前随意付款或以种种理由拒绝或延缓付款。与供应商串通在项目没有竣工,没有完成项目验收就提前随意付款,或者在供应商按照要求和时间履行合同后,以种种理由拒绝或延缓付款,以此向供应商谋取不正当利益。

  其次是采购专家监管难。现有的专家评标制度存在一些弊端,其中最大的问题是将采购结果的决定权完全交由一个不相关的第三者来决定,而且其决定无须承担任何责任,即便因结果不合理造成项目失败也与其无关。笔者认为专家评标制度至少存在以下缺陷:一是权大责小,要凭良心。评标专家掌握供应商中标与否的生杀大权,却并不为此承担相应的责任。质疑也罢,投诉也好,项目能否顺利实施,与其何干?即使项目砸锅了,专家也不会为此承担任何责任。财政部在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第49条中规定:“…对评审意见承担个人责任”,但到底是什么样的个人责任?如何承担责任?对此均无相应规定及措施。二是专家不专,良莠不齐。虽然相关法律制度要求专家遵纪守法,客观、公正、清廉地履行职责,但由于缺少必要的监督措施,只靠专家的道德、良心予以保障,规定等于空话。有些专家与供应商之间有着千丝万缕的关系,而有关部门了解甚少。在专家数量较少的情况下,某些供应商甚至可以把所有专家均纳入公关范围,这就导致了有的专家在这次评标时表现得很“公正”,而在另一次评标过程中却倾向明显。甚至还有供应商反映某些专家主动与相关供应商联系,表示自己是政府采购咨询专家,暗示供应商最好有所表示。三是回避制度,难以实行。《办法》第7条规定:“在货物服务招标投标活动中,招标采购单位工作人员、评标委员会成员及其他相关人员与供应商有利害关系的,必须回避。供应商认为上述人员与其他供应商有利害关系的,可以申请其回避。”这似乎给了供应商可以要求专家回避的权利。这条规定很好,因为对供应商的监督是比较有力的,而且供应商可能比较了解专家是否在某企业任顾问等情况。但在《办法》第45条中又规定:“…评标委员会成员名单原则上应在开标前确定,并在招标结果确定前保密。”那么,之前供应商根本不知道谁来评标,又该如何要求其回避?四是时间有限,影响公正判断。每次招标少则5家-6家,多则十几家供应商参与投标。笔者对招标文件做过一个统计,在部分情况下,每份投标文件至少10万字-30万字,有些投标文件多达60万字-70万字。即使剔除一些商务文件(如各种证书复印件等只需浏览内容),每次需要评审的投标文件字数也仍然不少。试想,专家如何在短时间内审阅完所有投标文件,并对其方案优劣、设备选型合理性等做出客观、公正的判断?五是人为因素,无法杜绝。即使评标办法再完善也不可能完全杜绝评标专家的主观因素。在工作中,笔者与同事在一些重大项目评标前,无一例外地都制定了详细而严格的指标体系和打分标准,但也很难保证每次都能得到一个客观而公正的结果。如某评标专家对其中意的投标人的打分全部取上限,而对别的投标人全部取下限,累计后的差值足已否定其他专家的意见。 

  再次是采购供应商监管难。在目前市场环境下,供应商作为市场主体之一,追逐利润最大化是其主要经营目的,因而产生种种违法违规行为,按投标时间顺序可以为分为三类。一是投标过程中违法违规行为。提供虚假材料谋取中标(成交)的;不遵守开标纪律,扰乱开标现场秩序的;开标后擅自撤回投标文件,影响招标继续进行的;与采购人、投标人(供应商)有串标、围标、陪标等不良行为的;二是投标后的违法违规行为。恶意质疑、投诉;与采购人另行订立背离合同实质性内容的协议;不按合同规定施工,无故拖延工期;提供的货物、工程和服务降低质量等次、以次充好、偷工减料的;中标通知书发出后,无正当理由放弃中标理由、不与采购人签订合同;采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商;三是与招投标相关人员的违法违规行为。向采购人、采购代理机构及评标委员会成员行贿或者提供其他不正当利益的;与采购人、其他供应商恶意串通的。 

  最后是政府采购预算监管难。近年来,全国各地对政府采购预算的编制越来越重视,但如何编制好政府采购预算,一直是为监管部门头疼的问题。其突出问题表现在:一是单位在采购预算编报上敷衍。有的采购单位没有统筹财力,凭空想象,胡编乱报采购项目,应付差事,没有将资金预算与采购预算统一起来,漏报、空报、瞒报现象严重,使采购预算不能如实、完整地反映预算单位的采购活动,在实际工作中采购预算实行困难。二是在采购预算实行上乏力。有的采购单位对采购预算的漏报、空报、瞒报行为,导致采购单位要么不实行采购预算,要么对采购预算实行随意性较大,甚至突破采购预算,出现赊账、拖欠或克扣采购资金等行为,软化了采购预算的约束力,损伤了供应商参与政府采购活动的积极性和主动性,损害了政府形象和声誉。三是在采购监督管理上失控。正因为采购预算编制不实,在实行过程中随意突破,藐视了采购预算的权威性和严肃性,使监管部门失去采购预算这个强有力的法律依据作支撑,监管乏力,无法评价采购绩效,采购预算管理失控。 

  加强政府采购管理涉及面广、政策性强,而且还会涉及一些单位和部门行政行为的矫正,涉及单位和个人利益格局和管理权限的调整,不可避免地会遇到这样那么样的矛盾和困难。因此,强化政府采购管理,需要党委政府、财政和各相关部门共同提高认识,齐抓共管,只有这样,才能促使政府采购工作真正做到价廉物美、管理有方、监督得力。针对以上“四难”的实际情况,笔者认为:加强政府采购监督管理必须采取以下几方面措施: 

  第一、用制度规范采购行为。 采购人不规范的采购行为使政府采购环境和秩序受到破坏,如何对采购人不规范行为的进行制约,政府采购监督部门应加快制定具体的实施办法,以制度来规范政府采购采购人行为。一是加强对评标过程的监督。采购代理机构应在开标前宣读评标纪律,对采购人违纪行为应坚决制止。凡政府采购100万元(含)以上的项目,其评标过程必须录像,当天送达监管部门备案,并通过政务网,对代理机构的整个评审过程实行现场监控。对数额较大的政府采购项目,检察院要会同政府有关部门直接参与政府采购的全过程,对招标、投标、开标、评标、中标各阶段的真实性、合法性进行监督。二是对合同签订要实行监管制度。紧密结合采购人的投标文件与开标时各项承诺情况进行认真核对,防止供需双方签订的合同违背招标文件和中标供应商投标文件的实质性内容,或提出附加条款,鉴证方一般应选择公证机构,也可由政府采购代理机构负责鉴证,或者通过网站公示接受社会各界的监督。三是建立验收工作多方参与制度。采购人虽是验收工作的主体,但有的大型复杂的项目仅靠采购人自身是很难完成验收工作的,验收工作也要象评审工作一样,组成由技术专家、采购人代表、未成交供应商、社会公众、权威检测机构等相关人员组成的验收委员会,实行集体验收制度。四是对“分散采购”资金实施财政“直接支付”手段,全面有效地提高财政资金的使用效率。将各个采购人的账面上的分散采购资金集中支付后,可以避免采购人自己一手采购一手付款的不规范行为,通过财政“直接支付”手段加强对采购人的监管,全面有效地提高财政资金的使用效率。五是制定合理的政府采购目录和编制采购预算,减少分散采购。采购管理部门应结合本地的实际情况,制定科学合理的采购目录和采购标准,从源头规范采购行为杜绝浪费,并通过进一步完善政府采购资金支付管理办法,结合国库集中支付,对违反政府采购规定的采购项目不予支付,通过开通用户单位政府采购预算查询系统,增强预算的刚性和透明性,使政府采购工作进一步规范有序。六是加强信息化澳门新濠22933,规范政府采购行为。例如启动政府采购评审专家电子抽取、电话语音通知系统,最大限度地减少采购人人为因素,通过推行电子化政府采购平台,询价和协议供货采购项目,采购人可足不出户进行网上交易,进一步提高采购效率,采购价格也将同步接受社会各届的监督。七是加强宣传,进一步扩大政府采购影响面,提高政府采购中采购人遵纪守法的自觉性。特别要加强对法律法规中关于公平竞争、公开透明、诚实信用原则的宣讲,利用不规范行为受到查处的案例作为反面教材,制造强大的舆论氛围监督采购人行为。同时还应建立财政、监察、检察、审计等部门的协调工作机制,加大监督检查力度,从严治理采购人不规范行为,防止商业贿赂行为的侵蚀,使政府采购真正成为阳光下的事业。 

  第二、制约评审专家自由裁量权。笔者认为,评标结果完全由专家决定并不妥当。在目前不能完全取消专家评审情况下,至少应减少评标专家的权力,发挥政府集中采购机构的专业作用。第一,对小项目或标准货物采购,如金额小于30万元的,由采购官员决定。第二,对中等规模项目采购,可以由采购机构组成采购小组确定。第三,对重大项目,组成采购委员会决定结果。以上做法主要是借鉴了法官判案模式,其优点主要有:一是环节少,效率高。二是采购机构、采购官员更加专业化、职业化。三是人员少,便于监督。 

  第三、依法、依规处罚供应商种种违规行为。虽然政府采购监管部门发现不少参与政府采购活动的供应商种种违规行为,但却很少披露或者查处违规供应商,这里涉及到依法取证、证据可靠的问题。一是处罚依据要充分。任何决定的做出都要依据,对违规供应商的处罚也一样。《政府采购法》和《政府采购招标投标管理办法》都提到了处理违规供应商的详细适用情形,但法律依据不细化,造成政府采购监管部门在处理违规供应商时举步维艰,心虚,处理时仍然感到很棘手。比如说,《政府采购法》第七十七条在规定对供应商处罚的几种适用情形时提到:向采购人、采购代理机构行贿或者提供其他不正当利益的;拒绝有关部门监督检查或者提供虚假情况的。那么,何谓不正当利益?有关部门是什么部门?财政部门还是纪检监察部门?这些都很模糊。再比如说,《政府采购招标投标管理办法》提到中标后无正当理由不与采购人或者采购代理机构签订合同,或者拒绝履行合同义务的,都应该受到处罚,何谓无正当理由?二是证据认定主体要清楚。财政部门要取证,让供应商提供证据,但财政部门是不是有权取证部门,在法律没有明确界定。采购人、采购代理机构、财政部门或者其他部门提供的证据,到底以谁的为准,该信谁的?第一时间现场监控的影像资料有效,事后监管寻找的证据不见得就是充分的,法律上或许根本不认,财政部门怎敢乱作为?”三是行政处罚行为要零风险。处罚违规供应商的行为是把双刃剑,一把在监管部门头上,一把在供应商身上,如果监管部门处理时没有铁板子上订钉的证据,就会自食其果。许多监管部门不主张轻易处罚,在于不想在证据不充足的情况下对供应商进行处罚,最后让供应商把监管部门告上法庭,增加行政成本。况且行政处罚的报批程序很复杂,有时供应商还会申请听证,提供更多的证据,监管部门容易成为被告。听证,打官司,耗费人力、财力,行政成本很高。

  第四、把好“三关”加强和完善政府采购预算管理。针对上述存在的问题,笔者认为,只有强化预算约束、细化采购目录,编实、编全采购预算,才能积极推进政府采购的各项工作。 采购预算问题不容忽视。监管部门必须“对症下药”,把好“三关”,强化政府采购预算管理。一是抓事前监督,把好编报关。政府采购采购预算的编制与批复是政府采购工作的起点和关键环节。一要把握采购预算的同一性。各预算单位应随同部门预算一起统一编制政府采购预算,与部门预算形成统一的整体,两者不能割裂开来,将资金预算与采购预算完整地统一起来,精打细算,明确政府采购范围、采购项目及标准、资金来源、采购方式,确保重点项目,节约采购资金。二要把握采购预算的全面性和完整性。各预算单位的政府采购预算,将统筹财力与细化采购项目紧密结合起来,从采购项目、资金、行为加以分析统一编报,不得漏报、空报、瞒报,切忌“假、大、空”,搞“赤字预算”或“寅吃卯粮”,必须如实、准确、完整地反映出预算单位全部的政府采购活动。三要实行政府采购预算批复制度。政府采购预算经各级人民代表大会批准后便具有法律效力,强化其法律地位,有效保障政府采购资金,保证采购活动的正常进行,从而刚性地约束采购行为。二是抓事中监控,把好实行关。政府采购项目要通过预算实行来完成。采购预算是编制采购计划的依 据和基础,而采购计划是采购预算的实施方案。各预算单位要严肃实行批复的政府采购预算,及时向监管部门上报日常的政府采购工作计划。由监管部门根据“先预算后计划”和先有资金后采购“的原则,加以逐项审核,再批准政府采购计划,核定具体的采购方式,依法归集支付采购资金,切实履行监管职责。由采购代理机构实行公开操作的采购程序,确保合同顺利实行,履行采购实行职责。这样,把握好采购计划的全面性、合法性和有效性,严格按下达的采购计划实行,与采购预算一一对应,环环紧扣,二者不脱节,不脱离采购预算控制“轨道”,不虚列采购项目支出,增强政府采购预算约束力,克服政府采购的随意性,确保采购项目顺利、高效的实施,即时满足采购单位的需求,提高采购计划的时效性和实用性,保证顺利完成采购任务。三是抓事后检查,把好监管关。要从维护政府采购预算的严肃性和权威性的角度,对政府采购预算的编制与实行,从采购预算的内容上着手对政府采购预算实施全面的监督检查。采购单位是否按集中采购目录及政府采购限额标准编制采购预算;是否将公共支出项目全部纳入了政府采购预算;在资金上是否统筹了单位财力,既包括财政预算资金,也包括预算外资金、政府性基金和政府担保资金等以及与财政性资金配套的资金等;在采购项目上是否包括了所有纳入集中采购目录以内或者限额标准以上的拟采购的货物、工程和服务项目;在采购行为上是否囊括购买、租赁、委托、雇佣等。看是否按下达的采购计划实行采购程序,看采购单位采购项目预算金额与合同价款是否相符,有无突破预算项目和标准的行为,有无自行采购行为。这样,严格采购项目的实行,及时了解采购预算实行情况,严肃查处违法违规行为,保证采购预算实行效果,维护政府采购的权威,增强采购预算的法律效力,从而提高财政资金的使用效益,实现政府采购目标。(赵长宝 江苏省淮安市淮安区财政局)

 

    来源:中国政府采购网

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