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理论研究

国际政府采购版图将被重构
发布时间: 2016/5/24 9:42:02

■ 朱颖

通常情况下,政府采购约占国家GDP的10%-15%,在国际贸易中也蕴藏着巨大潜能。如今的国际政府采购市场格局早已不再局限于世贸组织《政府采购协定》(GPA),随着美国与多国签署双边自由贸易协定(FTA)、历经逾五年谈判的“跨太平洋协议”(TPP)的达成以及争取明年杀青的“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”(TTIP)逐渐增加谈判力度,国际政府采购版图也在不断被重构。

国际政采市场的区域性融合

GPA是世贸组织的一项诸边协议,旨在促进缔约方开放政府采购市场,扩大国际贸易。这项协定由世贸组织成员自愿签署,目前包括16个参加方。现行的GPA规则是由世贸组织在对施行二十年的旧规则进行修订后于2014年4月开始付诸实施的。当然,在GPA规则下,缔约方并非需要将采购市场全部开放给国外供应商,它的开放是有条件的,缔约方须根据出价清单开放中央及地方层级的政府采购市场,通过门槛价、货物与服务属性及特殊条款划定采购范围。以美国为例,其在GPA缔约方中的开放程度较高,货物与服务门槛价为20.4万美金,工程服务类采购门槛价则为790万美金。

GPA所构建的国际政府采购市场并非是唯一的。如今,美国已与超过20个国家签署了双边自由贸易协定,即FTA,其中的四个国家(加拿大、以色列、新加坡与韩国)同样也是GPA的缔约方。在美国签署的这一系列FTA中通常会包含政府采购内容,对市场开放范围及规则进行明确,即在附件中进一步详述政府采购承诺,这些附件包括覆盖不同层级政府实体的时间表及货物、服务及工程服务的采购门槛价。

美国与欧盟有着全球最大的政府采购市场,这两大经济体不仅均为GPA的参加方,且各自主导了一系列双边或多边的自由贸易协定,这一系列双边协议的达成不断扩大着不同协议参加方的政府采购市场。今年10月初,包括美国、澳大利亚、新西兰、加拿大、新加坡、越南、马来西亚、日本、墨西哥、秘鲁、文莱、智利在内的12个国家针对TPP 达成共识,随着TPP谈判的达成,备受瞩目的TTIP谈判方均发声敦促加速谈判进程。TPP与TTIP协议的达成,无疑会在一定程度上瓦解各国政府采购市场的壁垒。

在TPP政府采购方面,各国谈判目标都十分直接,即向TPP协议国合理开放采购市场,制定规则并确保采购过程的公平、透明与无歧视。这些目标在最新公布的长达6000页的TPP全文中第十五章节,即政府采购章节中就有着明确表示。美国贸易代表办公室(USTR)对TPP谈判的达成表示,美国将通过TPP继续扩大该国机械、医疗、基础设施、交通、信息技术设备与服务的出口。对于正在进行中的TTIP谈判,USTR则表示将通过谈判的达成,进一步增加美国的货物、服务及美方供应商进入欧盟政府采购市场的准入机会。

GPA规则下的政采市场有着更好的融合度

美国审计总署(GAO)在对全球60多个GPA缔约方、FTA协议方、TPP及TTIP参加方的政府采购市场数据进行调查后发现,自2008-2012年,这些国家政府的年平均财政开支约19万亿美金,其中用于采购货物、服务及投资资本项目的年均支出约4.4万亿美金,这一数据约占各国政府年度开支的四分之一。

然而,根据美国贸易代表办公室的结论,各国公共采购市场均对外部竞争有着明显的排斥反应,在这价值4.4万亿美金的政府采购市场中,仅有一部分的开支覆盖于GPA协议与FTA中,而外国供应商只能局限于在这部分的政府采购项目中参与竞争。

2008-2012年间,在美国,包括中央、州及各地方政府层级的年平均采购规模约1.7万亿美金。同一时期,欧盟的政府采购市场规模略小,年平均采购额约1.6万亿美金。在被调查的60个国家中,有32个国家不仅是GPA缔约方、FTA协议方,且还是TPP或TTIP的参加方,这些国家每年平均花费1-1.3万亿美金用于采购货物、服务或建筑工程。

若将GPA缔约方与FTA协议方在政府采购方面的相关数据作对比便不难发现,GPA规则下的政府采购市场有着更好的融合度。在GPA 规则下,欧盟与美国提供了约80%的政府采购市场规模,美国政府采购市场总规模大于其他所有与美国签署双边自由协定的国家市场总和。2008-2012年间,除美国以外的GPA缔约方年采购规模略少于2.5万亿美金,相比之下,与美国签署双边自由贸易协定且同处于GPA协议下的参加方。

在所有GPA缔约方中,欧盟有着规模庞大的政府采购市场,占据了GPA市场总规模的40%,一些欧盟成员国对公共采购有着巨大需求,英国、法国、德国、意大利及西班牙这五个国家占据了全部欧盟成员国政府采购规模的70%;而卢森堡、拉脱维亚、爱沙尼亚、塞浦路斯及马耳他的政府采购市场规模加总也不及欧盟政府采购市场总规模的1%。除美国与欧盟外,日本政府采购市场年平均规模约3900亿美金,占据了GPA参加方政府采购市场总规模的10%,当然,其他一些GPA参加方也有着巨大的市场潜能,如加拿大与韩国等。

同一时期,与美国签署双边协议的国家年采购规模约5000亿美金到6600亿美金。作为北美自由贸易协定的签署国,加拿大与墨西哥政府采购市场每年的规模超过2500亿美金,占据了FTA采购市场总额的一半。当然,并非所有与美国签署的双边自由贸易协定都会带来丰厚的政府采购市场,中美洲自由贸易协定中的六个协议国(哥斯达黎加、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、尼加拉瓜和多米尼加)的政府采购市场份额都非常小,平均规模仅为65-110亿美金。

TPP与TTIP:重构政府采购新格局的加速器

TPP协议国的政府采购市场年平均规模约7500-9300亿美金,即便这一规模达到上限,也仅占据TTIP政府采购市场的58%,这是由于TTIP成员方中有欧盟的参与,而欧盟每年的政府采购市场规模约1.6万亿美金。

早在2013年,日本共同社就援引日本TPP政府对策总部消息透露,在TPP谈判首轮会议上,参与国各国已就把公共工程项目得标方扩展至海外的政府采购达成共识。根据美国贸易代表办公室网站之前公布的TPP协议官方概要,在政府采购层面上,TPP将遵循透明、可预期、非歧视规则的政府采购大市场的互相准入,符合TPP各缔约方的共同利益。

美国正是通过TPP、TTIP谈判的达成,在重构世界自由贸易版图的同时,也保护着美国企业进入其他国家政府采购市场时不受歧视,并为美国企业提供更多的市场准入机遇,并通过谈判,不断扩大着政府采购市场覆盖范围,包括不断增加政府采购实体机货物与服务的种类等。

事实上,在TTP与TTIP谈判达成以前,美国早已通过FTA与欧盟(TTIP协议方)及11个TTP协议国中的7个国家参与对方的政府采购市场,在这7个国家中,澳大利亚、日本与加拿大每年的政府采购市场总规模约7530-9320亿美金,占据所有TPP协议国政府采购市场总规模的80%以上。其他4个TPP协议国(文莱、马来西亚、新西兰与越南)在加入TPP之前虽未加入其他双边或多边协议,但他们的政府采购市场并不大,即使将各市场加总起也并未超过600亿美金。

国际政府采购市场在政府支出中的构成

 

2008-2012年,全球60多个GPA参加方、与美国签署双边自由贸易协定的国家、TPP及TTIP的参加方公共采购市场每年的平均规模。

 

来源于中国政府采购报

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