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理论研究

破除藩篱 提高供应商投标参与度
发布时间: 2016/4/7 10:35:51

  现 象

 

  在多年的政府采购一线工作中,笔者发现一个整体趋势,即在各类政府采购项目中,参与竞争的供应商数量在下滑,也就是说政府采购项目的竞争性在整体下降。以某省近几年的家具采购项目为例,2001年一预算仅20多万元的项目,投标供应商数量达24家;2005年预算为23万元的项目,投标供应商19家;2008年预算为37万元的项目,投标供应商14家;2010年预算为51万元的项目,投标供应商数量为8家;而2015年完成的一个预算45万元的家具采购项目,仅3家供应商报名并参与投标活动。

 

  原 因

 

  政府采购法律制度趋于细密繁琐

 

  我国政府采购从财政部颁布《政府采购管理暂行办法》(财预字【1999】139号),到2015年3月1日国务院颁布实施《政府采购法实施条例》以来,大大小小的法律法规和政策性文件非常多,而且因地而异。

 

  以《政府采购管理暂行办法》为例,笔者认为这是一部很简洁的政府采购规范,总共七章五十一条,主要先容了政府采购的原则、主体、方式、招标程序、监督、法律责任、附则等内容。而《政府采购法实施条例》共九章七十九条,有总则、当事人、方式、程序、合同、质疑与投诉、检查、法律责任、附则等内容。

 

  可见,后者的容量大于前者3倍。但笔者认为,前者的可操作性、灵活性均要优于后者。如招标程序,前者只对公开招标方式作出了规定,并未对非招标方式进行约束。

 

  另外,在集中采购机构方面,前者赋予采购机关和供应商主体地位,而后者形成了采购人、集中采购机构、集中采购机构以外的社会中介机构和供应商的主体关系。

 

  美国没有专门的政府采购法,但政府采购政策整体很直观。联邦政府将散见于众多法律之中的有关政府采购的规定加以综合和细化,形成了《联邦采购条例》(简称FAR)。FAR对联邦政府的采购计划、采购方式、合同类型、采购合同管理、采购合同条款及合同格式等,都作出了明确而又详尽的规定。地方政府的采购法规一般在具体采购程序上与联邦不同。

 

  古人说“水至清则无鱼,人至察则无徒”。相对于我国的政府采购法律政策来说,发布方除全国人大常委会、国务院外,还有财政部、发改委、环保部、工信部、质监总局等部门,每一方都有自己的立场,而这对供应商来讲就是一道道的坎。笔者认为,这是近几年供应商参与政府采购积极性锐减的原因之一。

 

  采购人采购自主权趋于膨大

 

  从《政府采购管理暂行办法》来看,集中采购机关的主要职责是:统一组织纳入集中采购目录的政府采购项目;组织由财政拨款的大型政府采购项目;受其他采购机关的委托,代其采购或组织招投标事宜;办理财政部门交办的其他政府采购事务。而非集中采购机关(采购人)的权力是:集中采购目录以外的其他政府采购项目,由各非集中采购机关按照本办法的有关规定自行组织采购。

 

  到了《政府采购法》,采购人的权力得到扩张,如第十八条“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目,必须委托集中采购机构代理采购;采购未纳入集中采购目录的政府采购项目,可以自行采购,也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。纳入集中采购目录属于通用政府采购项目的,应当委托集中采购机构代理采购;属于本部门、本系统有特殊要求的项目,应当实行部门集中采购;属于本单位有特殊要求的项目,经省级以上人民政府批准,可以自行采购。”可见,集采目录内项目,只要有特殊要求就可以自行采购。

 

  到了2014年,财政部《政府采购非招标采购方式管理办法》开始实施,该法规赋予采购人更多的权力,如第十二条“采购人、采购代理机构应当通过发布公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐的方式,邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性谈判或者询价采购活动。”可见,在非招标项目中,采购人在采购中的自主权已经比较大了,而这也在无形中缩小了供应商参与政府采购的范围。

 

  围标串标影响供应商投标积极性

 

  一是招标人与投标人串通。串通的主要形式有:排挤竞争对手,如招标人在公开开标前,或将投标情况告知其他投标者,或者协助投标者撤换标书,更换报价;或招标者向投标者泄漏标底;或投标者与招标者商定,在招标投标时压低或者抬高标价,中标后中标者再给投标者或者招标者额外补偿;或招标者预先内定中标者的同时,由中标者邀请几家有“资格”的投标人“捧场”,之后再行利益分配。

 

  二是投标者之间串通。主要形式有:当采购人认定某家投标人为意向中标人后,由该投标人串通2-3家投标人,这是因为政府采购项目不像工程项目那样动辄上千万或过亿元。由几家投标者之间相互约定,或一致抬高或者压低投标报价;或在投标项目中轮流以高价或低价中标;或投标者之间先进行内部竞价,内定中标人,然后再参加投标。

 

  不可否认,政府采购领域确实存在不少串标围标现象。笔者曾经问某供应商为何不来投标,对方答称自己的产品不是采购人中意的;问采购人为何只买某品牌,采购人回答说对其他产品不了解;问专家现在评审与过去有什么区别,专家说过去评审是评技术,而现在评审是评资格。

 

  对 策

 

  废除藩篱和繁冗条框 减小人为因素影响

 

  笔者认为,只有把国内政府采购工作搞好了,才能在GPA谈判中占据有利形势。一方面如果藩篱太多,不但会造成政府采购在襁褓中成长,还会使政府采购陷入不断地补漏洞和破绽的状态。以节能产品来说,应该是国家允许生产(即有生产许可证)的产品就是政府可以采购的产品,不应在合格产品之外再增加一道节能合格产品的藩篱,增加了人为因素的影响。另一方面,一些如ISO9000等的认证,纯粹属于企业管理方面的认证,与购买的产品没有直接关系,如果是评定优秀企业,还可以将其列为条件,但对于产品来讲则没有必要。再者,就是要取消招标文件中投标人须提供相关生产厂家产品授权和售后服务承诺等制约条件,防止政府采购项目被有关厂家操控和投标人“结板式”围标串标,相关证明材料只能在中标后由中标人提供。

 

  尽量取消各类非法定程序和环节

 

  一是取消投标人现场领取采购文件并报名环节。可采用传真、邮件报名,既节约供应商的出行成本和时间,也避免了报名中供应商名单泄露的问题

 

  二是取消采购人现场答疑权力。现场答疑并非法律条文中的法定程序,只是在18号令中对于招标公告内容提及了招标采购单位的名称、地址和联系方法,而代理机构误以为招标采购单位就是采购人,故而把采购人的名称、地址和联系方法写到采购文件中。从另一个层面观察,根据“场外无交易”规定,所有的项目活动内容答复应由评标小组在评标室评估后作出。

 

  三是取消采购人要求供应商现场踏勘的权力。现场踏勘不属于政府采购的必须环节。据反映,一些所谓的现场踏勘,其实质是把项目评审分散化,也是“场外交易行为”的一种表现形式。

 

  四是样品评审应予取消。样品应是中标后按采购需求制定的实物,未进入评审环节的样品,只是一种采购文件式的虚拟“实物”,不能算完全意义上的样品。

 

  采取资格后审 避免排斥潜在供应商

 

  首先,资格预审也有“场外交易”的嫌疑,现在的资格预审一般都是人在审查,不免带有主观因素。笔者认为,做好资格预审须从以下方面入手:①能够与工商、税务、社保等公共信息平台联网,实现资源共享;②资格预审指标量化,无歧视性、倾向性,对于资格性指标,一般应以法律规定的要求作为充要条件,而不是将本单位本部门的“特殊要求”作为审查要素。其次,政府采购项目应一律采用资格后审方式,开标后由评标委员会对供应商进行资格审查,避免出现排斥潜在供应商的现象。

 

  统一招标文件范本 消除倾向性条款

 

  所谓“自定义”招标文件,就是采购人根据自身采购需要,对招标文件进行“私人定制”,容易引发质疑投诉,也容易给项目经办人与供应商串通一气埋下隐患。目前,政府采购在我国已经推行十几年,但还未有一套全国通用的招标文件范本出台,各地现行的招标文件范本也“五花八门”。为杜绝“自定义”招标文件,笔者认为省以下政府采购一律采用统一的招标文件范本,最大限度消除招标文件倾向性和人为设置的投标“陷阱”。(编辑:刘跃华)

 

    来源:政府采购信息网

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