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理论研究

从立法背景和法律衔接谈起
发布时间: 2016/6/2 10:08:14

  为了规范政府采购行为,加强对政府采购货物和服务招标投标活动的监督管理,维护国家利益、社会公共利益和政府采购当事人的合法权益,近期,财政部对《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号)(以下简称18号令)进行了修订,形成了《政府采购货物和服务招标投标管理办法(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)。

  从立法背景来看,18号令的前身是财政部于1999年7月颁布施行的《政府采购招标投标管理暂行办法》(财预字[1999]363号)。18号令与《政府采购信息公告管理办法》(财政部令第19号)、《政府采购供应商投诉处理办法》(财政部令第20号)一同颁布于2004年8月11日,施行于2004年9月11日,成为我国政府采购货物和服务操作层面最重要、最核心的配套文件。十余年来,我国政府采购实践成绩斐然,采购规模迅猛增长,采购活动日趋规范,18号令功不可没。

  18号令施行后,财政部根据各地实践出台了一些拾遗补缺的规范性文件,有力地补充了18号令的相关做法。如,针对政府采购价格评审中“去掉报价中的最低报价”“以平均价作为评标基准价”“减少价格评分权重”等各种做法而导致“天价采购”频发的问题,财政部于2007年1月发布了《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》(财库[2007]2号),重申了在满足需求的情况下,政府采购应坚持低价优先、价廉物美的原则,明确了政府采购货物和服务项目价格权重分值范围。针对政府采购评审程序不够完善、工作职责不够明晰、权利义务不对称等问题,2012年6月,财政部发布了《关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》(财库[2012]69号)。这些文件解决了实操中的某些困惑,弥补了18号令的空白,也成为此次修订18号令的支撑性文件。

  十八大以来,在全面深化改革、转变政府职能、减少行政审批的大背景下,《政府采购法》得到首次修订,政府采购代理机构资格认定及相关法律责任的规定被删除。处于《政府采购法》和18号令法律位阶之间的行政法规《政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)也于2015年3月1日起正式施行。此后,对政府采购配套制度文件的修订提上日程,《政府采购评审专家管理办法》(征求意见稿)和18号令修订征求意见稿的发布,便是两大例证。

  从法律文件衔接来看,征求意见稿引入大量现有法律文件的规定,既有来自政府采购法律体系的内容,也有来自招标投标法律体系的内容。单从政府采购法律体系相关内容来看,征求意见稿删除了18号令第二条有关社会中介代理机构的说明、第七十条有关社会中介代理机构政府采购代理资格取消处罚的内容,与修订后的《政府采购法》进行了衔接。征求意见稿还大量引用了《条例》的内容,如征求意见稿第四条明确,省级人民政府可以根据实际情况,分别确定行政区域内省本级、设区市级、县级三级公开招标数额标准,便是源于《条例》第五条的规定。征求意见稿第五条援引了《条例》第六条的内容,增加了政府采购“实现节约能源”的政策功能;第三十八条对投标保证金的收取和退回作出规定,删除了18号令中投标保证金数额不超过采购预算1%的规定,与《条例》保持了一致;第五十条删除了性价比法,与《条例》第三十四条进行了衔接。

  在与财政部出台的补充文件进行衔接方面,征求意见稿第五十二条规定,价格分应当采用低价优先法计算,即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价,其价格分为满分。评标过程中,不得去掉报价中的最高报价和最低报价。这些与《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》(财库[2007]2号)基本一致。征求意见稿第五十九条明确了“分值汇总计算错误的”“分项评分超出评分标准范围的”“评标委员会对客观评审因素评分不一致的”“经评标委员会认定评分畸高、畸低的”四种可以修改评标结果的例外情形,与《关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》(财库[2012]69号)中“严肃政府采购评审工作纪律”的相关规定基本一致。

  《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)颁布于2013年12月,施行于2014年2月1日,其中的很多内容颇具新意,征求意见稿对其也有所借鉴。如征求意见稿第十三条有关邀请招标供应商产生的三种方式(发布资格预审公告征集、从省级以上财政部门建立的供应商库中选取、采购人书面推荐),与74号令第十二条第一款“采购人、采购代理机构应当通过发布公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性谈判或者询价采购活动”的规定基本一致。征求意见稿第六十四条规定,邀请招标采购人采用书面推荐方式产生符合资格条件的潜在投标人的,还应当将所有被推荐供应商名单和推荐理由随中标结果同时公告,这与74号令第十八条的规定基本一致。征求意见稿出现了两处“主管预算单位”,其第八十条对主管预算单位的定义与74号令第六十条完全一致,其第四十八条第二款“对技术复杂、专业性强的采购项目,通过随机方式难以确定合适评标专家的,经主管预算单位同意,采购人可以自行选定相应专业领域的评标专家”的规定,与74号令第七条第三款“……技术复杂、专业性强的竞争性谈判采购项目,通过随机方式难以确定合适的评审专家的,经主管预算单位同意,可以自行选定评审专家”的规定基本一致。

  不过,值得注意的是,征求意见稿在一些法律条款衔接上似乎采取了回避的思路。如征求意见稿第七十七条对评标委员会成员违规行为的处罚规定,明确由财政部门处责令改正、给予警告、可并处1000元以下的罚款,较之18号令第七十七条,违规行为、处罚程度基本相当。但《条例》第七十五条、74号令第五十五条、《政府采购评审专家管理办法》(征求意见稿)第三十一条及第三十三条规定的针对“未按事先采购文件规定评审”“泄密”“应回避未回避”“收受利害关系人贿赂或其他不正当利益”等更为严重的违规行为,予以“不良行为记录在财政部门指定的政府采购信息发布媒体甚至全国统一信用信息平台”“2000元至2万元罚款”“2万元至5万元罚款”等处罚,征求意见稿只字未提。

  (汪才华 江西省春江房地产开发有限责任企业)

 

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