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理论研究

财政部第18号令(政府采购货物和服务招标投标管理办法)理解体会(一):起草特点及突破
发布时间: 2010/8/12 10:20:01

 

起草特点

  本办法由财政部国库司组织专家起草,汇总条法司意见后,还以纸质形式在各政府部门和相关媒体上广泛征求意见,并汲取了国外先进的管理经验。

  此外,本办法选择9月份实施,是要确保各项规定与《行政许可法》相一致。

  本办法的基本规定和《招标投标法》有机结合,规定在货物和服务招标过程中,不得指定货物品牌、服务供应商和采购代理机构,进一步规范了招投标程序。根据政府采购实际情况,在《政府采购法》和《招标投标法》的基础上,对有关规定做了进一步明确,有了进一步突破。
哪些更明确

  经济和社会发展政策 本办法规定参与政府采购的供应商必须是提供本国货物、服务的本国供应商。在货物、服务招投标时,应当以有助于实现国家经济和社会发展政策目标,保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区,促进中小企业发展为目标。

  集中采购机构 本办法规定集中采购机构为招标采购单位之一;集中采购机构对采购人依法委托的采购项目,必须独立操作,不得再委托给其他代理机构。

  邀请招标 对邀请招标操作程序做了严格规定,突出表现在:要求通过资格预审的方式选择符合“相应资格条件的供应商”;招标采购单位应当在省级以上财政部门指定的媒体发布资格预审公告,公告期限不得少于7个工作日,投标人应当在资格预审公告期结束之日起3个工作日内,提供资格证明文件;确定投标人后,以随机方式选择3家以上投标人,并向其发出投标邀请书。这些规定实际上是鼓励在货物、服务采购中尽量采用公开招标,少用邀请招标。如果采用邀请招标,政府采购监督管理部门就要进行严格管理,以保证采购活动体现公开透明和公正性。

  开标监督 本办法规定了财政部门对开标活动的监督,但没有规定监督人员必须赴现场监督。招标单位、财政部门及有关部门监督人员,可视情况到现场监督开标活动。

  供应商不足3家 本办法规定,投标截止时,供应商不足3家的,除采购任务取消外,招标单位必须向地(市)级以上财政部门汇报后,财政部门按本办法规定的两大原则进行处理。评标期间,出现符合专业条件的供应商或对招标文件做出实质响应的供应商不足3家的,也适用该处理原则。
突破在哪里

  自行招标条件《政府采购法》规定,部分货物服务可以由采购人自行组织采购,《招标投标法》规定自行组织招标可以自行招标也可以委托招标,但没有明确规定,很多单位在不具备专业人员和技术人员的情况下自行组织的招标存在很多弊端。

  本办法考虑到政府采购政策性强,技术要求高,对采购人自行招标必须符合的相应条件做了具体规定。采购人不符合这些规定的,必须委托采购代理机构代理招标。

  招标文件必须明确评标和废标条款;必须是纸质招标文件,同时也可以采用电子招标文件,但内容要一致;必须在指定媒体上发布;招标采购单位如果考虑供应商备选投标方案,必须在招标文件中明确规定。

   招标文件的售价不得以营利为目的,应以弥补招标文件印制成本费为依据,不得以采购金额作为确定售价的依据;招标采购单位可对招标文件做必要的澄清和修改,但必须在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布更正公告。

  投标联合体联合体投标的规定是落实扶持中小企业的一项重要措施,本办法规定,采购人根据采购项目的特殊性要求投标人具备特定条件的,联合体中有一方符合即可。强弱联合,扶持中小企业。

  没有强制规定联合体各方都要提交投标保证金,以一方名义提交的,对联合体各方均具有约束力。

  投标保证金的数额及退还本办法规定,投标人应交保证金,保证金数额不得超过采购项目概算的1%

   同时规定,应对未中标供应商及时退还保证金。如果逾期不退的,除退还投标保证金本金外,还应当按商业银行同期贷款利率上浮20%后的利率支付资金占用费。

  评标委员会本办法规定,采购数额在300万元以上、技术复杂的项目,评标委员会中技术、经济方面的专家人数应当为5人以上单数;招标采购单位就招标文件征询过意见的专家,不得再作为评标专家参加评标;采购人不得以专家身份参与本部门或者本单位采购项目的评标;采购代理机构工作人员不得参加由本机构代理的采购项目的评标,但可参加其他机构代理的项目的评标。

  评标专家应当熟悉政府采购、招标投标的相关政策法规,熟悉市场行情,有良好的职业道德,遵守招标纪律;评标专家必须从同级或上一级财政部门设立的政府采购评审专家库中,通过随机方式抽取;技术复杂、专业性极强的项目,通过随机方式难以确定的,可经设区的市、自治州以上财政部门同意,采取选择性方式确定评标专家。同时,本办法还规定了评标委员会成员应履行的6大义务。

  评标方法货物服务招标采购的评标方法分为最低评标价法、综合评分法和性价比法。

  本办法对各评标方法做了明确、详细的定义及适用情况规定。

  评标委员会推荐的中标单位,不以数额为限制,而是所有投标人的排序。采购单位必须选择排名第一位的供应商为中标供应商,只有当第一位的供应商不能履行采购合同时,才可选择第二位,以此类推。

  中标结果采购代理机构应当在评标结束后5个工作日内将评标报告送采购人;采购人应当在收到评标报告后5个工作日内,确定中标供应商,也可委托评委会确定中标供应商;中标供应商确定后,中标结果应当在指定的媒体上发布公告,其中中标供应商名单、评标委员会成员名单等必须公开;中标结果确定以后、公示之前,采购人就可以和中标供应商签订合同。

  协议供货和定点采购协议供货和定点采购的供应商必须通过公开招标方式确定;因特殊情况需要采用公开招标以外方式的,应当获得省级以上财政部门的批准。

  此外,本办法进一步明确了法律责任。同时,规定政府采购货物中的进口机电产品进行招投标的,也可按商务规定处理。
 
特别说明

  适用范围 《政府采购法》规定的政府采购范围包括货物、工程和服务,但由于《政府采购法》第四条规定,政府采购工程进行招标投标的适用《招标投标法》。因此本办法适用范围只包括货物和服务,不包括工程。

  
文件编制时间 投标文件的编制时间还是规定了20天。《政府采购法》颁布之后,有很多反映,尤其在地方的采购活动中,货物和服务都是比较简单的采购,买几台电脑还要用20天吗?大家能不能为了提高采购效率而将这个时间缩短?但既然《政府采购法》已这样规定了,所以现在还是20天。

  
评标专家管理 招标工作中,评标是重要环节,评标专家对保证招标采购公平、公正、透明起到了重要作用。按照《招标投标法》规定,为保证评标不受干扰,评标专家名单应当在招标前保密。但实践证明,在某种程度上放松对专家的监督和约束,放纵了评标过程中不规范行为,也使很多招标成为假招标。在评标活动之后,把评委名单通过媒体向全社会公布的规定是与《招标投标法》不一样的,但这也是为了保证公开和透明度。

  同时,大家也强调,这条规定只适用于货物与服务的招投标。
条文解读
  第二条 采购人及采购代理机构进行政府采购货物或者服务招标投标活动,适用本办法。

  把采购人和采购代理机构都归结到一块儿了。货物、服务采购适用本管理办法,工程采购适用《招标投标法》。如果采购出现了问题,需要充分协商的时候,应由采购人与监督管理部门协商采购该如何进行。采购代理机构只是被委托,在委托范围内进行操作。
  第三条 货物服务招标分为公开招标和邀请招标。

  
本办法中的招标指的是公开招标和邀请招标。
  第四条 货物服务采购项目达到公开招标数额标准的,必须采用公开招标方式。因特殊情况需要采用公开招标以外方式的,应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府财政部门的批准。
  第五条 招标采购单位不得将应当以公开招标方式采购的货物服务化整为零或者以其他方式规避公开招标采购。

  财政部门每年都要制定公开招标标准。这个标准指的是总金额,而不是指分开的每一包。按政府采购预算,批复预算时是多少金额,达到了标准就得公开招标。
  第六条 任何单位和个人不得阻挠和限制供应商自由参加货物服务招标投标活动,不得指定货物的品牌、服务的供应商和采购代理机构,以及采用其他方式非法干涉货物服务招标投标活动。

  供应商投诉最多的,是参加投标遇到人为的障碍,比如恶意抬高对投标供应商注册资金的要求。指定品牌意味着指定“生产制造商”。实行时应注意,由多家代理商参加同一品牌同一型号产品投标的,应作一家供应商计算(财办库[2003]38号)。
  第八条 参加政府采购货物服务投标活动的供应商,应当是提供本国货物服务的本国供应商,但法律、行政法规规定外国供应商可以参加货物服务招标投标活动的除外。

  最近,某省在招标活动中,没有规定参加投标的供应商必须是本国货物、服务的供应商,结果是由本国供应商代理的外国产品中标。有供应商就投诉了,引出了很多纠纷。比如医疗器械,只有西门子、ge的产品才能满足特殊需要,怎么办?现阶段应该看标书,如果确实需要采购的产品只能是国外产品的,那就在标书中明确标明。
   第九条 货物服务招标投标活动,应当有助于实现国家经济和社会发展政策目标,包括保护环境,扶持不发达地区和少数民族地区,促进中小企业发展等。

  在政府采购活动中一定要考虑国家经济和政策目标。八十年代开始,我国就在搞计算机了,韩国与我国是同步的,但其SAMSUNG、lg现在是世界知名品牌了。而同时起步的联想、方正,现在还只是国内品牌,为什么?想要企业走向世界,一要政府支撑,二要企业自己努力。同时,政府采购还要考虑保护环境,促进中小企业发展。
  第十二条 采购人符合下列条件的,可以自行组织招标:(一)具有独立承担民事责任的能力;(二)具有编制招标文件和组织招标能力,有与采购招标项目规模和复杂程度相适应的技术、经济等方面的采购和管理人员;(三)采购人员经过省级以上人民政府财政部门组织的政府采购培训。

  采购人不符合前款规定条件的,必须委托采购代理机构代理招标。

  为什么对采购人组织招标活动进行严格限制?就是为了保证采购的公开、公正,减少不规范行为。采购人的随意性太大,财政资金的效益就不能最大化。同级财政部门应负责自行采购的审批。申请时,采购人应同时提供招标文件和采购实施方案;委托招标的,应提供“委托代理协议”。
  第十五条 采用邀请招标方式采购的,招标采购单位应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息媒体发布资格预审公告,公布投标人资格条件,资格预审公告的期限不得少于七个工作日。

  投标人应当在资格预审公告期结束之日起三个工作日前,按公告要求提交资格证明文件。招标采购单位从评审合格投标人中通过随机方式选择三家以上的投标人,并向其发出投标邀请书。

  邀请招标必须按此程序操做:资格预审公告的发布期限不得少于7个工作日,加上双休,是9~10个自然日;必须在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体发布;如果70家投标人提交的资格证明文件都合格,招标采购单位就得随机抽取3家以上,不得指定,抽签、摇号都行。有10家的可抽3~4家,20家的就同比往上递加,以保证充分竞争性,并向其发投标邀请书;从发出投标邀请书到开标还是20个自然日,即等标期还是20个自然日。就是说采用邀请的程序比公开招标更规范、更复杂,实际上是不鼓励大家采用邀请招标。
  第十九条 招标采购单位应当制作纸质招标文件,也可以在财政部门指定的网络媒体上发布电子招标文件,并应当保持两者的一致。电子招标文件与纸质招标文件具有同等法律效力。

  假如电子招标文件与纸质招标文件不一致,以纸质招标文件的为准。
  第三十四条 两个以上供应商可以组成一个投标联合体,以一个投标人的身份投标。

  以联合体形式参加投标的,联合体各方均应当符合政府采购法第二十二条第一款规定的条件。采购人根据采购项目的特殊要求规定投标人特定条件的,联合体各方中至少应当有一方符合采购人规定的特定条件。

  为保证优势互补,允许联合体投标,但联合体各方必须符合《政府采购法》第二十二条第一款规定的条件。需要强调的是,其实不但要符合第一款规定,至少还要符合第四、第五款规定,即一般性资格条件,各方均应符合,特殊资格条件则只需一方符合。
   第三十六条 招标采购单位应当在招标文件中明确投标保证金的数额及交纳办法。招标采购单位规定的投标保证金数额,不得超过采购项目概算的百分之一。

  由于项目概算是不公布的,这在现实中很难操作,供应商确实没法按此1%来交纳。可以暂时这样操作:供应商按其投标金额的1%缴纳。
  第三十八条 招标采购单位在开标前,应当通知同级人民政府财政部门及有关部门。财政部门及有关部门可以视情况到现场监督开标活动。

  本条规定的目的是保证投标公开、公正进行。采购人和代理机构一定要通知监督部门,但并不意味着监督部门必须到现场,如果社会影响力大,关系到公众社会安全的大的项目,应当现场监督。
  第四十三条 投标截止时间结束后参加投标的供应商不足三家的,除采购任务取消情形外,招标采购单位应当报告设区的市、自治州以上人民政府财政部门,由财政部门按照相关原则处理。

  参加投标不足3家的,要采取其他方式处理。现实中如果确实只有两家的,要接受现实,但是否采用其他方式,需经财政部门审批。监管部门应重点审查招标文件的合理性、公告时间和程序的合法、合理性。审批时应要求提交相交材料,作为审批依据备案,如载有公告内容的媒介、专家对招标文件合理、合法性审查意见。对招标公告或招标文件中含有不合法(媒体、内容、资格的法定性)、不合理的条款的,应予以否决,责成重新招标。
  第四十五条 评标委员会由采购人代表和有关技术、经济等方面的专家组成,成员人数应当为五人以上单数。其中,技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。采购数额在300万元以上、技术复杂的项目,评标委员会中技术、经济方面的专家人数应当为五人以上单数。

  招标采购单位就招标文件征询过意见的专家,不得再作为评标专家参加评标。采购人不得以专家身份参与本部门或者本单位采购项目的评标。采购代理机构工作人员不得参加由本机构代理的政府采购项目的评标。

  评标委员会成员名单原则上应在开标前确定,并在招标结果确定前保密。

  如何理解“技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的2/3”的规定?正确的理解是:技术经济方面的专家是2/3以上,采购人代表应是1/3不到。5人以上单数即必须是7人。如果是5人评委会,采购人应为1人。实际上是削弱了采购人代表的话语权。

  假如项目复杂、300万元以上,评委会至少9人,经济技术专家7人,采购人代表是两人,正好符合条件(5人以上包括5人)。

  管理原则是管用分离,随机抽取;如要选择确定的,应报财政部门批准;评委会名单在开标前确定、定标前保密;代理机构工作人员不得参加本机构代理项目的评标。

  对招标文件制定提出过意见的,不得再参与评标,严格实行“采购结果决定权”与“采购标准制定权”分离的原则。

  “采购人不得以专家身份参加本单位项目评标”的含义是,如果a是某方面的专家,当a所在的单位是采购人时,a只能以采购人代表的身份进入评委会,而不是专家身份。采购人代表参加评标委员会,是采购人的法定权利,采购人可以放弃,但不应被剥夺。
   第六十三条 投标供应商对中标公告有异议的,应当在中标公告发布之日起七个工作日内,以书面形式向招标采购单位提出质疑。招标采购单位应当在收到投标供应商书面质疑后七个工作日内,对质疑内容做出答复。

  质疑供应商对招标采购单位的答复不满意或者招标采购单位未在规定时间内答复的,可以在答复期满后十五个工作日内按有关规定,向同级人民政府财政部门投诉。财政部门应当在收到投诉后三十个工作日内,对投诉事项做出处理决定。

  处理投诉事项期间,财政部门可以视具体情况书面通知招标采购单位暂停签订合同等活动,但暂停时间最长不得超过三十日。

  必须先质疑后投诉,没有质疑不能进行投诉。如果对中标公告有异议的,在其发布后7个工作日,9~10个自然日内质疑,超过时间质疑无效。另外,7个工作日内,如果收到了质疑,必须有答复。

  财政部门收到投诉后30个工作日,加上节假日,也就36~37个自然日,必须做出处理。处理时一要看是否质疑过,若经过质疑了,处理一定要符合时限规定。30个工作日对实际操作来说可能有些短,因为投诉问题有时非常复杂,处理时间非常紧。所以大家不要怠慢,应该按时做好工作,这是职责,也是供应商的权利。
  第六十七条 招标采购单位应当建立真实完整的招标采购档案,妥善保管每项采购活动的采购文件,并不得伪造、变造、隐匿或者销毁。采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存十五年。

  一定要注意政府采购的档案管理,尤其是业务代理机构。每一次采购活动都要有条有序地检查好,以方便调档,方便投诉处理。
 
 
 
信息来源:政府采购信息报     编辑:金戈
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