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理论研究

欧盟公共采购改革:创新政策功能更好实现社会责任
发布时间: 2016/4/29 10:03:37

  如今,公共采购已不再是一种简单的买卖关系,由于花的是纳税人的钱,公共采购也因此肩负着更多使命,并成为了许多国家实现宏观经济调控和社会目标的公共政策工具。欧盟在此次公共采购规则的改进中,也极为看重公共采购实现经济社会责任、鼓励创新以更好适应采购与社会发展。通过增加规则的灵活性与明确度,以及新概念的提出,让公共采购能更好地维护弱势群体利益,将对经济、环境与社会福利方面的考量逐渐转化为创新产品与服务,并最终促进经济与社会的可持续发展。

  更好地实现经济社会责任

  2016年4月18日正式进入实施阶段的新欧盟公共采购系统,在很大程度上为公共机构实现公共采购的社会责任开辟出了不少新途径。新规则旨在确保社会包容,以及在遵守社会与劳动法规下采购合同授予过程的顺利实施。公共实体也将会有更多机会刺激企业开发出具有社会责任感的产品与服务。

  根据新指令,若竞标企业允诺将致力于帮扶弱势群体,则合同的授予将不再单纯地依赖于报价的高低。缔约机构也将更多地从社会角度出发,在公共采购合同授予时以“最优价格-质量比”(BPQR)为基础进行考量。在未来,公共购买者可以选择那些有可能带来更多社会福利的竞标人,比如,若企业雇佣大量长期失业人员或残疾人实行采购合同,则企业将更有可能成为中标人。同时,新指令明确合同授予时应更多考量合同实行中员工的工作条件是否符合法律要求,企业是否为男性与女性提供平等的工作机会上,企业是否允许更多的女性加入劳动力市场,以及企业是否能够帮助员工更好地协调工作与私人生活等。

  不仅如此,新规则还试图通过敬重社会权益与劳工法而终结社会倾销。在新的“社会条款”下,公共机构将确保公共采购程序中的义务得以实现,这其中就包括国际或是欧盟社会与劳动规则,公共机构有责任确保合同的实行符合集体协议或相关的国家法律。如果供应商无法遵守社会与劳动法义务,缔约机构不会在合同授予阶段将其考虑在内。此外,任何企业若拒绝遵守以下义务:包括未按时交纳税款或社保基金,或拒绝履行“社会条款”等,都将被排除在公共采购程序之外。

  倘若遵循正常的程序与竞争规律,那些有着“特殊车间”,或旨在帮扶弱势人群并为其提供就业场所的社会型企业将很在竞争中难脱颖而出并最终获得标的。然而,欧盟此次出台的新规则,却为那些致力于扶持弱势人群的企业保留招标程序,缔约机构也将为这些社会型企业进入招标程序提供更多便利。如果企业雇员中有30%为残疾人,则企业在参与公共采购招标时可直接进入保留采购程序,同时,缔约机构也将为这类企业保留参与社会服务合同授予程序的权利至少三年,这些服务包括特定的健康与社会服务、特定的教育培训服务、图书馆、档案馆、博物馆及其他学问服务、体育服务等。

  对于社会服务,新的欧盟公共采购规则只适用于价值高于75万欧元(其他服务合同门槛价为20.9万欧元)的合同。新规则下,社会、学问与卫生服务,以及其他诸如法律、餐饮服务等采购程序都将被简化。采购机构有义务平等对待所有企业,在招标时提供充足的标的信息,并对合同授予情况进行公开,成员国内部法律也将适用于相关程序。

  在服务分包方面,新指令有着更明确的职责划分。各成员国缔约机构必须确保公共采购无论是基于欧盟或国家层面、适用于集体协议或国际协议,采购在分包时仍需要确保是符合环境与社会利益的,同时企业必须遵守相关的劳工规定。因此,公共采购分包链同样需要是透明的。新指令明确在招标阶段,企业就需要指定合同的哪一部分将转让给第三方,合同签订之时,主要供应商有义务对其分包商的名称、联系方式及法律责任等信息进行公布。这些义务同样适用于分包商的分包商,如果可能,分包商提供的服务将直接由公共购买者进行支付。

  不断增强生态化创新

  研发与创新,包括生态化创新与社会化创新,都将成为未来发展的主要助推器,这也是欧盟委员会主席让-克洛德·容克所推崇的构建低碳、安全与可持续竞争经济中的核心内容。为解决欧盟所面临的一系列社会性挑战,公共机构购买创新产品、工程与服务对于改善公共服务的效率与质量至关重要,因为这些做法不仅能实现公共支出的效用最大化,还能通过新想法,将对经济、环境与社会福利方面的考量逐渐转化为创新产品与服务,并最终促进经济的可持续发展。

  新的欧盟公共采购系统将使用新的授予标准,通过对环境保护内容的高度强调,为公共机构刺激生态创新提供更多机会与新可能。在未来采购中,公共机构将要求供应商不仅要遵守环境保护的义务,同时还要提供满足环保标准的产品,此外,公共机构有权利要求供应商在生产产品时增加环保方面的要求,或基于生命周期成本法整合环境成本。可以预见的是,通过使用公共机构的购买力,选择采购环境友好型的货物、服务与工程,欧盟公共机构将为可持续消耗与生产作出巨大贡献。

  此外,新规则还制定了确保遵守环境法律的水平条款。通常来说,企业在公共合同实行中必须遵守适用于欧盟、国际及国内的环保条款,公共机构也有权将未遵守环保义务的企业排除在招标程序之外,即便是最有优势的供应商也不能例外。为确保供应商交付的产品符合高标准的环保要求,公共机构有责任要求交付的工程、货物与服务满足相关认证标准,诸如欧盟生态标志认证、多国生态标志认证或其他环保标志,这些标志通过客观的核查标准,能够证明产品是否满足预先由政府机构、消费者、制造商、分销商及环保组织参与共同制定的质量需求。

  当采购人使用技术参数描述他们想购买的产品或服务时,也同样可以要求供应商在产品或服务的提供过程中,遵循高标准的环保要求,比如,不使用有毒化学物质、供应商提供货物与服务时使用能源效率机器、支撑公平贸易及原产地出品。

  新指令要求缔约机构选择生命周期成本法,更多地将成本与货物、服务、工程的使用、维护及报废,即产品的整个生命周期相关联。这其中就包括与研发、生产、运输、能源消耗、维修及报废相关的内部成本,以及与环境外部性相关联的成本,诸如温室气体排放、原材料提取或产品生产中制造的污染等。

  创新伙伴关系让公共服务常新

  大家都希翼诸如医疗、教育、消防或废物管理等公共服务能适应并追随上社会需求变化的脚步,新指令提出一种名为“创新伙伴关系”的全新概念,旨在开拓创新产品或服务研发与持续供应的新天地。对于那些在市场上还未找到解决方案的特殊产品,新指令鼓励缔约机构去发现这些产品的采购需求,并与供应商在共同研发产品方面建立合作关系。不仅如此,新指令在公共管理创新方面发出了更多鼓励的声音,新规则在很大程度将上改善了公共合同的现代化程度。欧委会在制定此项新规定上的意图很明显,希翼缔约机构能与供应商建立长期的创新伙伴关系,与其一同开发并持续购买创新产品或服务,而无需在研发或后续购买阶段单独启用采购程序。在这种全新的采购程序中,缔约机构可以与一个或多个供应商建立创新伙伴关系,并分别实行项目研究与开发。这其中就包括以下几个方面:

  一是创新伙伴关系允许研发与采购相结合。如今,缔约机构会更多希翼在采购程序中将开发与采购元素相结合,这两种元素在构建竞争中也许会碰撞出无数困难,但缔约机构仍希翼能在两者的结合中不影响采购的基本原则,即平等对待与透明度原则。新的创新伙伴关系将允许开发与采购相结合,以更好地适应公共需求,同时确保采购的基本原则得以保留。

  创新伙伴关系程序将发生在三个阶段:首先是竞争阶段,当缔约机构基于能力与技术的考量选择出最适合的合作伙伴(也许是多个),同时确保合同所建立的创新伙伴关系也是基于“最优价格-质量比”决定的。其次是研发阶段,合作伙伴将与缔约机构合作开发出全新的解决方案,这个阶段也将继续被细分为多个期间,合作伙伴的数量也会随之逐渐减少,这主要取决于其是否满足预定标准。最后是商业阶段,即合作伙伴需要提交最后的结果。

  二是预商用公共采购允许研发采购。新指令中提到的创新伙伴关系包含研发采购与商业产物的采购,预商用公共采购仅包含研发采购,缔约机构与研发服务提供商共同分担风险与收益。这是欧盟公共采购规则的一个例外应用,指令通常是覆盖其他研发服务采购的。然而,对于后续创新解决方案商业批量化公共采购,指令提出了与之相匹配的采购程序,诸如开放程序与竞争性谈判。

  三是新指令中包含通过公共采购改革加强创新的进一步措施,这些措施包括:所有的采购程序都需要考虑采购的全生命周期,当标的被作为创新性投标进行评估与授予程序时,需要更多考虑到长期财务收益。新规则下,社会与医疗服务的创新将通过简便的采购系统方便获得,不仅如此,那些具有技术复杂性或财务复杂性的项目,在通过竞争性对话程序进行采购的过程也将被简化。此外,新指令中还针对跨境联合采购设有特别的规定,来自欧盟不同成员国的购买者可组成联合采购人,需求的聚合将会使与创新项目相关的风险分散化,同时喜迎到更多的风险资本。总之,创新的价值在于它不断地对已获得结果的改进,创新解决方案也会因其具有更高的质量及更具竞争力的成本变得更具吸引力。

  (朱颖 编译)

 

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