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理论研究

对一起农业病虫害防治服务采购项目信访案的探讨
发布时间: 2018/7/18 16:05:00

  案件基本情况:某政府采购代理机构代理了《XXX农业水稻果树病虫害技术防治服务项目》采购活动,采购项目所属地财政部门收到了情况反映。信访者反映采购文件评分因素存在以特定行业业绩作为加分条件、与合同履约不相关且具有明显排他性问题:(1)“提供2015年以来任一年度病虫防治服务业绩,每服务400亩得1分,最多6分(以服务面积为准,提供农业技术部门的验收报告)”;(2)“供应商与项目服务范围内的水稻果权种植农户签订意向性服务合同(或意向性服务协议),每一份得0.5分,最多10分。”


  本采购项目主要内容要求概述:采购人通过公开采购方式选择农户信得过的农业植保专业化企业来对全县病害高发区的6万亩水稻、果树等农作物病虫害进行全面彻底防治(其中水稻病虫绿色防控和穗期病虫害专业化统防统治4万亩、柑桔病虫害绿色防控2万亩)。要求实施病害重点区域的统一防治、绿色防控,对农户开展病虫害专业化技术培训,带动农民病害防治积极性,采取农业植保技术专业化服务企业与农户个体相结合的农业病虫害防治模式,确保全县农业病虫害、流行性病害不扩散蔓延、迁飞性害虫不起飞危害、重大病虫不暴发成灾。


  本案信访者、政府采购监督者和采购人、采购代理机构各方争议的焦点


  是:上述两条评分因素究竟是否合理、是否属于以明显的特定行业业绩作为加分条件,是否与本项目的合同履约不相关且具有明显排他性问题。


  笔者认为,剖析这个案例,对于依法正确开展农业种子、果树苗木和农业病害防治、植保技术服务等类似农业项目政府采购活动,保障公共利益(广大农民)利益,具有重要意义。当然,本文仅代表编辑个人观点。


  一、剖析此案,应充分结合农业病害防治特殊性进行综合研判。


  首先,本项目属于极具特殊性的农业技术服务类政府采购项目,专性极强、病害防治面积大,涉及农业生产经济总量大,关系农业生产和农户切身利益,对农民增收致富、扶贫脱困具有重要影响。农业病虫害防治需要农学、化学、生物学、病虫学、农业气候(或气象)学等农作物种植及病害防治专业常识,对提供农业技术服务的供应商专业化技术要求很高。农作物病虫害的发生、发展及其防治要受到气候、土壤、光照等“农作物立地条件、生长条件”的密切影响,即使是同一个村同类农作物因所处地形、地块不同,农作物长势力和其病虫害发生程度也不一样,因此病害防治方法、用药量和用药时间也不尽相同……。同一类水稻病虫害,北方地区的与四川地区的防治方法、用药量、用药时间也可能不一样……。


  第二是,农业病虫害防治服务需要相对稳定的本地化农业专业技术队伍,且防治周期较长。农业病虫害防治过程中需要农技人员驻村、驻户蹲点进行病害动态监测,在水稻、果树病害不同发生期及时采取相应防治措施,常需要利用天气来动态配合实施病害防治(例如:有时必须在烈日照晒下喷洒农药且施药后几天内不能下雨、有时清晨露水未干前施药、有时需傍晚施药等)。这些特殊服务要求,需要农技服务队伍长期驻守在病虫害高发地进行动态防控,非本地化农技服务企业是难以有效实施的。


  第三是,开展“农业病虫害技术防治服务”,应敬重农民意愿,取得农民信任,为农民所接受。农民有权利选择自己信得过的农技服务队伍和专业人员。治庄稼之病害胜过治人之疾患!庄稼是经不起实验和折腾的!一旦防治不当将会导致农民颗粒无收。正因如此,长期从事农业病害防治的农技人员一般都会在事先征得农民同意后才实施农作物病害防治。潜在供应商应当事先到项目实施地进行踏勘、向受益农户调查了解对农作物防治的真实意愿;否则,中标后强行为农户开展农作物病害防治,易引发农户不满或抵触,难以保证质量。笔者曾在乡镇从事过多年的包村工作,对农民需要什么样的农技服务队伍,略有所了解。如果不是农民认可、或不了解、甚至不喜欢的农技人员或农技队伍开展病害防治,容易被农户拒绝,会影响防治质量。这是涉农服务项目实施政府采购所面临的极具特殊性的问题。


  二、剖析此案,要深刻理解《政府采购法》的立法内涵。


  《政府采购法》第二十二条(……采购人可以根据采购项目的特殊要求,规定供应商的特定条件,但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇)和第二十三条 (采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况,并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求,对供应商的资格进行审查)明确赋予了采购人根据采购项目特殊要求而设置供应商特定资格条件和评审条件、业绩条件的权利。


  笔者认为,大家在处理此案件中,不能机械的理解实行政府采购法律规定的“不得以不合理条件对供应商进行差别歧视待遇”和“不得具有倾向性、排斥性”等禁止性要求。


  首先,本法所称“不合理条件”?主要指“设置的资格条件、技术条件、评审条件等明显超过采购项目实际需求,明显有违采购项目行业技术规程(或技术标准)、或者明显与实际需要(或合同履约)不符,有悖常理。


  鉴于农业病虫害防治服务的特殊性,采购人要求供应商提供农业病虫害


  防治服务业绩,可以有力证明其具有同类项目经验和履约能力;要求供应商提供与农户的《意向性服务协议》,能有效验证供应商对采购项目现场踏勘情况和对受益农户了解程度,从而增强供应商未来履约的可行性。采购人设置这两项评审因素完全与农业病虫害防治服务的特殊性、合同履约密切相关。综合评标就是“好中选优”。打个比喻:某机关单位招聘公务车驾驶员,都是持“C照”的,一个安全行车20万公里,另一个只行驶了几千公里,试问肯聘用哪个驾驶员呢?以此类比……。


  第二,要正确理解实行“不得具有倾向性、排斥性”之法律规定。“倾向性、排斥性”是相对的、不是绝对的,任何一宗采购项目,无论采购需求多么合理,都会有相对排他性、倾向性。例如:采购2.0排量带涡轮增压的小汽车,尽管采购要求合理,但是仍然排斥了2.0排量以下的自然吸气的、或涡轮增压的小汽车,倾向的是2.0排量及以上带涡轮增压的小汽车。再例如:采购一批1.5P变频挂机空调,采购需求倾的是1.5P带变频功能的,排拆不带变频功能的空调;……类似情况不胜枚举。


  笔者认:为政府采购法所规定的“不得具有倾向性、排斥性”,在具体采购活动中指一种“有限合理的倾向性、排他性”,换句话讲是指倾向于“满足(或达到)采购项目需求和保证合同履约质量的一类供应商或产品”,从而排斥了不能满足(或达不到)采购项目需求、无法保证合同履约质量的另一类供应商或产品”。


  第三,采购人设置的评分因素符本合项目合同履约需要。


  本采购项目采购人设置了“每服务400亩得1分,最多6分(以服务面积为准,提供农业技术部门的验收报告)”评分因素。”投标人最多提供六份业绩,其总面积也不过2800亩,与本次采购项目合同实际履约面积6万亩相比而言,根本不存在超过合同履约需要而设置的问题,也不存在设置的评审因素与实际履约合同无关的情形。并且全国从事同类农业病虫害防治服务的供应商相当多,农业主管部门极多,农业技术服务质量要经过当地农业行政部门验收,这是农业行业为保障农民利益而采取的通行做法。


  本项目采购人设置的“供应商与项目服务范围内的水稻果权种植农户签订意向性服务合同(或意向性服务协议),每一份得0.5分,最多10分。”评分因素是否存在限制性排斥性问题。笔者认为:一是,这涉及一个法律常识问题。“与农户签订《意向性服务合同》”和“与农户签订《服务合同》”是两个法律属性完全不同的概念。从法律角度讲“意向性合同”不符合《合同法》规定的法律形式要件,不是《合同法》所规定的“合同”,仅属于服务意向的问卷调查资料。二是,采购人设置这一评分因素主要从本项目合同履约要求的特殊性出发,希翼潜在投标人在投标前能到病害防治区了解农户对病害防治服务的意愿,适当了解农作物病害情况,有利中标后顺利开展农业病害防治服务,切实保障受益农户权益。


  笔者认为:既然《政府采购法》作为我国政府采购法律制度的“顶层法”,明确赋予了采购人可以根据采购项目特殊要求来设置相关特定业绩条件或评审因素的权利 ;那么就本项目而言涉及县域数万亩农作物病虫害防治,涉及农户利益(社会公共利益),采购人理应当针对这一特殊性合理设置对供应商的特殊条件和特殊评分因素,并以此来择优评选出专业技术水平高、履约能力强,服务态度好,为农户所认可的优秀农业技术服务企业。采购人从敬重农民意愿、保证采购项目质量和有效防范履约风险角度出发,设置这两项评分因素并无不妥,于农业病害防治服务行业技术规范和通行作法相符,不存在“以不合理条件对供应商进行差别歧视待遇”等情形。”


  三、剖析此案,要正确理解“不得以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件”之规定。


  “特定行业”是相对的,而非绝对的。采购项目千差万别,采购需求纷繁复杂,政府采购法规制度只能规定基本的原则和规则,是“死的”,但大家的具体采购需求、采购活动是“活的”。既然《政府采购法》第二十二条、二十三条都赋予了采购人特殊权利,因此在理解实行《政府采购法实施》中本条规定时,也应当根据具体的采购项目内容要求来区别对待,不能简单一刀切地认为不能设置特定行业业绩。为此,《政府采购法实施条例释义》P78页的阐释是:“在实行本条时应当针对具体项目的特点给予区别对待……;二是,可以从项目本身具有的技术管理特点和实际需要,对供应商提出类似业绩要求作为资格条件或者评审加分标准。而合理确定业绩,不能机械一刀切地全部否定设置业绩”……。”并且“实施条例释义”还列举了医疗机构物业管理服务项目采购,可以设置要求“物业项目投标供应商提供类似医疗机构物业服务业绩的案例”来引导大家在采购实践中如何正确理解、合理实行本条法规之规定,如何正确、科学合理设置行业业绩。


  《政府采购法》第二十三之释义明确阐明本条立法目的是“政府采购要让供应商用事实说话,即以权威的、严谨的……以及代表企业经营状况的业绩情况来考核、评判、选择参加政府采购活动的供应商,并以此作为一项维护社会公共利益、维护人民利益的必要手段,采购人对供应商设置这些要求是相当必要的,也是必须的”(参见《政府采购法释义》P102页,全国人大财经委经济法室朱少平、财政部国库司张通主编)。


  综上,笔者认为:本案采购人根据农业病虫害防治技术服务的特殊性、农村工作的复杂性和合同履约特殊要求,科学合理制订上述两项评分因素之做法于事相符,于理相合,符合政府采购法律、法规之规定。

 

来源:荣县政府采购中心   编辑: 毕常彬

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