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理论研究

多措并举化解PPP项目融资难
发布时间: 2016/5/31 9:42:59

  由于我国规范的PPP实践尚处于起步阶段,PPP项目的商业模式还不成熟,配套的市场环境、政策规章等体系尚不完善,导致了项目长期合作过程中的风险难以把控、项目企业基于项目资产和未来现金流的独立融资能力有限,很难满足金融机构相关融资要求,使得我国目前项目融资工具参与PPP的步伐缓慢。

    PPP项目融资难最主要的原因在于PPP项目风险难以预测和控制,这也是目前制约金融机构参与PPP项目融资的最根本原因。虽然说PPP项目的风险应根据风险可控和分配优化等原则适当转移给社会资本,以尽可能将影响项目成本和收益的不确定性降到最低,但由于PPP项目实施可长达二三十年,这其中小到原材料价格上涨、消费者偏好变化,大到项目技术工艺改革、国内外政治经济环境变化,尤其是目前社会资本最担心的政府履约意愿和履约能力等风险,都会对项目的实际经营和盈利情况产生影响。

  而且我国目前PPP项目企业独立进行项目融资的能力有限。我国自20世纪80年代探索运用PPP模式以来,大部分经济效益良好的使用者付费项目已经落地甚至市场化,目前推进的众多PPP项目中现金流并不清晰,甚至主要依赖于政府付费或可行性缺口补贴,制约了PPP项目基于项目收益和未来现金流的融资产品设计和开发。

  社会资本出于风险规避、合作开发、独立核算等因素考虑,大多会设立独立的项目企业澳门新濠22933运营PPP项目,且倾向于以项目资产和未来现金流作为项目融资的担保或偿债来源。由于项目企业成立时间较短,一般都存在资产规模较小、现金流尚未实现等问题,无论是基于融资的可得性还是成本的最低化,往往都需要实力雄厚的股东等进行担保。此外,若项目企业仅以收益权或收费权等进行权利抵押,又会与债务第一还款来源——项目未来现金流同源,且存在提前灭失的可能。

  基于上述原因,目前我国金融机构对待PPP项目融资普遍比较谨慎。虽然说各类金融机构正积极参与各地示范项目的融资,但更多还是基于“头啖汤”的象征意义和政府对示范项目的高度重视。

  目前国内PPP项目的融资主要还是依赖于商业银行贷款,但商业银行负债端存款以中短期为主,无法有效匹配PPP项目的长期需求。且监管机构没有明确如何识别、计量和控制PPP项目的风险,商业银行也无法恰当评估项目风险,只能简单地通过担保等增信手段来满足内部风控等要求。

  社保、保险等机构则更为谨慎,对项目融资的增信要求比商业银行更为苛刻,甚至需要资信良好的第三方提供本息全额无条件不可撤销连带责任担保,这对于PPP项目企业而言更难实现。

  对于信托、券商等机构的其他融资产品,如缺少强有力的担保等增信措施,融资可得性低、且融资成本也会较高,故也限制了相关机构参与PPP项目融资的热情。

  虽然说PPP项目融资面临着上述困难,但PPP项目多为事关当地国计民生的重点工程,随着PPP各项规章的不断完善,合同框架、收益机制、政府信用体系等制度环境的逐步健全,有利于规范、强化政府和社会资本双方履约,并巩固和稳定项目的预期收益,从而有利于缓解金融机构的顾虑。且在以发展方式转变和经济结构升级为核心的新常态下,社会融资因素在创新驱动经济增长中的作用将会下降,而房地产、重澳门新濠22933等大规模资金需求部门扩张趋缓,这些都导致了金融市场上因有效融资需求不足而沉淀的大量资金亟需寻找新出路,PPP模式的庞大投资规模,为这些资金创造了不可或缺的融资需求,也必将吸引各类金融机构的关注。因此,解决PPP项目融资困难具备现实的可能性。

  鉴于PPP项目融资成败对于项目实施的重要意义、甚至可以说是根本性的决定作用,融资成本高低也直接决定了项目实施的成本和物有所值(VFM)的衡量,因此在PPP推进过程中,应多渠道化解PPP项目融资难,并为社会资本提供多元化、规范化、市场化的获利和退出渠道,进而调动社会资本参与PPP的积极性。

  1、注重发挥政策的支撑引导作用

  由于PPP项目提供的是公共产品和公共服务,产品的效率和质量直接影响到了社会公众的利益,因此政府有义务引导社会资本投向于鼓励的公共领域、并支撑项目便利获得融资,尤其在PPP推进初期和市场融资环境恶化时,政府更应通过相关政策工具的支撑,确保项目顺利融资、稳定实施。

  (1)积极发挥PPP基金支撑引导作用。中央财政引导设立了1800亿元PPP融资支撑基金,新疆、河南、山东、江苏和湖南也落地了相关支撑基金,以进一步发挥财政资金的杠杆和导向作用,提高项目融资的可获得性,还可引导社会资本更多投入于各级政府所鼓励发展的相关产业。加拿大政府2007年预算拨款12.5亿加元设立了加拿大PPP基金(P3 Canada Fund),为符合要求的PPP项目提供最高占投资额25%的资金支撑,已全部使用完毕,用以支撑20多个PPP项目,并撬动了60多亿加元的市场投资。2013年,加拿大政府再次注资12.5亿加元以扩大基金扶持规模。

  (2)探索开展政策性融资担保。融资担保是用来减少或消除PPP项目的融资、澳门新濠22933和运营风险的有效途径,政策性担保也是目前政策框架不完善情况下合理分配项目风险的必然要求。大家应有针对性地支撑融资担保和再担保机构发展,加大政府出资以提高融资担保规模,并通过风险代偿、损失弥补等措施,引导担保机构扩大PPP项目融资担保业务规模,切实缓解项目融资难。为应对欧债危机导致的融资环境恶化,英国2012年推出《基础设施(金融支撑)法案》,设立了不超过400亿英镑的基金,可为PPP项目提供融资担保,对于在2016年12月31日前,对具有国家重要意义、一年内可以开工的,政府提供还款担保,截至2015年3月,基金已担保规模达到16.34亿英镑。韩国也设立了基础设施信用保证基金以为PPP项目提供信用担保。

  (3)鼓励各级政府出资参股PPP项目。政府作为小股东参与投资PPP项目企业,有利于政府更便捷、全面地了解项目的运营情况和相关财务信息,对社会资本而言,既减少了初期股权投入的资金压力,也有助于分担项目风险,还对项目有一定的融资增信效果。英国在2012年推出PFI的升级版PF2,其中最大的亮点在于政府将以股权(非控股方式)方式共同投资PF2项目,并吸引长期投资人入股项目,使得股本金比例从10%提高到20-25%,极大增强了金融危机下PPP项目的融资可得性。

  (4)进一步加大政策性贷款支撑。目前PPP所着力的交通、海绵城市、棚改、地下综合管廊等项目也是国开行大力扶持的领域,生态、污染治理、农业开发和农村基础设施等方面农发行也正积极参与,政策性银行筹资成本较低、且又不以营利为目的,可通过差异性信贷支撑PPP项目融资,以更好地发挥政策导向和支撑作用。

  2、强化PPP制度约束和保障

  作为推进PPP的牵头部门,财政部正着力完善“法律规范+政策引导+实施细则”的框架,以《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式引导意见的通知》(国办发[2015]42号)为统领,配套发布了PPP项目操作指南、合同管理、政府采购、财政承受能力论证等文件,尤其突出了PPP的依法合规、重诺履约、公开透明等基本原则,重申了合作伙伴采购的公平、公正、公开等要求,强调了项目财政支出责任纳入预算统筹安排等财政管理制度,以从社会资本的选择、政府和社会资本的平等协商立约、政府履约等方面,给产业和金融资本一颗“定心丸”,保障PPP模式持续健康发展。

  作为项目顺利实施的重要保障,PPP项目合同明确了政府和社会资本合作的责权利,其中最为关键的条款是项目的付费机制,直接关系到PPP项目的风险分配和收益回报,也就决定了项目的可融资性。尤其应注意的是,政府与社会资本在合作协议中关于政府付费机制下的最低使用量设置、可行性缺口补助模式下的政府补贴的计算方式、使用者付费机制下的唯一性条款,以及社会资本所提供服务的调价机制等,都将对社会资本的收益水平产生直接影响,因此政府和社会资本应就上述条款进行充分沟通磋商,在合同中予以明确,并严格落实。

  3、鼓励各类金融机构多渠道参与

  作为货币信用活动的中介,金融机构对PPP项目的认识和态度决定了项目的可融资规模,因此监管部门应引导金融机构正确识别、计量和控制风险,地方政府应加大融资担保、贷款贴息等引导扶持力度,鼓励各类金融机构加大对PPP项目融资。

  商业银行的项目贷款还将继续作为PPP项目融资的主要资金来源,应综合考虑PPP项目的稳定性和公益性、及政府在PPP合作中的各项责任和义务,创新符合PPP模式特点的金融服务,实施精细化、差别化的分类管理,积极为政府和社会资本合作项目提供便利融资支撑。

  同时,应积极探索基金、券商等直接融资的渠道,以拓宽PPP项目融资来源,并一定程度上降低项目融资成本;此外,应鼓励社保和保险机构,创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支撑计划等多种方式,参与PPP项目融资;地方政府还应引导、支撑商业担保和再担保机构,拓展风险管理和融资增信业务,提高PPP项目融资可得性。

  大家还应积极引入各类外资金融机构,一方面可以借鉴国外成熟的项目融资管理经验和风控办法,另一方面也能充分利用低利率的境外资金、拓展PPP项目融资渠道和资金来源。

  4、灵活运用资本市场各类融资工具

  PPP项目生命周期较长,从企业组建、前期澳门新濠22933、运营初期、到运营稳定期,现金流状况和风险水平不断优化,应根据PPP项目各阶段资产质量的差异,灵活运用资本资本市场各类工具,拓宽融资渠道、并充分发挥不同产品的优势。

  在项目企业组建阶段,政府和私人部门按约定出资入股,并可吸引各类产业投资基金、产业风险投资基金、保险资金股权产品等直接投资项目股权。

  在项目的澳门新濠22933和运营初期,投入较大且现金流较小,从融资的便利角度考虑,银行项目贷款还将继续是主要来源;项目收益债券和PRN,以后期项目基础资产产生的稳定现金流作为主要还款来源,募集资金可直接投入固定资产投资,且存续期限较长,因此可以很好地满足PPP项目整个投资周期的融资需求;保险债权投资计划具有资金量大、期限长、成本低、运用灵活的特点,既适合PPP基金项目澳门新濠22933时的债务融资,也适合在澳门新濠22933完成后替换其他高成本、短期限的融资。

  进入运营稳定期直至最终移交,PPP项目现金流清晰、可测,通过资产证券化(ABS)、资产支撑票据(ABN)、保险资产支撑计划等工具,可突破项目企业融资规模限制,甚至可能以高于主体的评级获得更低的融资成本;也可通过企业债、非公开定向债务融资工具、中期票据、永续票据等工具,置换前期银行贷款和补充流动资金;还可通过融资租赁等方式较为灵活地解决资金需求。

  需要指出的是,尽管适合PPP项目融资的产品众多,但对于逐利的资本市场而言,不确定性过高的产品往往意味着较高的风险溢价,项目本身现金流和资产权益的保障力度始终是各类产品共同关注的焦点。无论是政府、社会资本或是项目企业,应首先将PPP项目本身的风险分配和收益保障落实,才能充分发挥上述工具的优势,真正实现项目融资的便利。

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