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理论研究

联合国采购:技术、制度、道德三重防护
发布时间: 2011/3/3 10:06:55

    本文编辑曾作为联合国聘请的外部审计师,代表中国审计署参加了联合国维和行动审计,主要负责审计联合国的采购部门,亲身见证了联合国的采购工作,在此先容一些联合国的采购情况供读者参考。在编辑看来,联合国通过技术、制度、道德三层防护,将遍及全球的采购业务搞得有声有色,值得学习。

    联合国,作为全球最大的国际机构,是多边的外交平台,也是全球物资的大买家。为了尽可能优质低价地采购商品,联合国总部秘书处专门成立了采购司,负责为纽约联合国总部、维和部队、各区域委员会、国际法庭、各救助机构、特派团和若干其他组织采购各种货物和服务。2008年仅联合国采购司的采购总额就达31亿美金,如果加上其他联合国系统机构,总额超过50亿美金,其中在发展中国家的采购额占总额的58%,然而,在中国采购的还占不到总采购额的3%。

    笔者在特派团审计的时候,曾看到好几批货物,包括建筑材料、家具、机电设备都是从宁波、大连、青岛发货,而供应商却是韩国、日本企业,价格比国内翻了好多番,可见利润大头都被外国供应商赚走了。

    基本制度:两类合同 三种方式

    联合国的采购,主要分系统合同和当地合同。系统合同一般是大额合同,包括建筑工程、油料、发电机、航空、车辆等大宗物资购买,需要由总部签合同,过程较长。而当地合同主要是一些鲜活食品、急需物资和垃圾处理服务、餐饮服务、维修服务等20类,相对比较宽松。

    采购中,标书类型分三种,询价(request for quotation,简称rfq)、公开招标(invitation to bid, 简称itb)、征求意见书(request for proposal,简称rfp)。

    询价方式一般用于4万美金以下、简单不复杂、易于制定标准和规格的货物或者服务,这种方式比较灵活,采购程序也较简单,比如对复印纸的采购就可以采取这种形式。

    公开招标方式的英文字面意思虽然是邀请招标,但其实质是公开招标,该方式主要针对估值超过4万美金、能清楚地界定标准和规格的货物或服务采购项目,这种形式要求最低价中标。也就是说,只要投标文件在技术层面可接受,投标价最低的供应商就中标,比如对水管、卷扬机等就可以采取这种形式来招标。

    征求意见书,是针对复杂的、没有清晰的标准或规格可参考、不能使用itb形式招标的情况,这种招标形式要分技术标和商务标进行综合评分,且先开技术标,在满足招标文件所有基本技术需求的前提下,对其技术符合程度进行量化打分,然后再根据评分标准对商务标进行评分,取综合得分最高的供应商中标。

    供应商管理:开放登记 注重诚信

    参与联合国采购的供应商都必须是联合国认可的供应商,其资信情况必须在联合国采购司的数据库里面经过审核,成为联合国认可的某类别货物或服务的供应商。我在审计时发现,其中中国企业很少,一方面可能是中国企业对其采购程序不了解,从而错过了直接登记成为联合国正式供应商的时机,另一方面也可能因为语言障碍,对联合国存在一种神秘感。

    其实,联合国采购的物品一律享受免税待遇,单件上利润不薄,且其采购量很大,整体利润很高。只要联合国采购部门能与企业建立起联系、完成第一单交易、对企业的信任建立起来后,以后一般不会再改变采购对象,对以后报上的产品价格也很少提出异议。而且,就笔者所审计的联合国维和行动而言,联合国对物美价廉的中国供应商还是很欢迎的,尤其是在日用品、机电产品、建筑工程等方面中国商品具有很大的优势。

    如果要同联合国做生意,必须先在采购司登记,作为可供列入考虑的供应商。登记的手续很简单,有兴趣的供应商一旦提出要求,可以收到邮寄的登记程序包,也可以从采购司的网
址(http://www.un.org/depts/ptd)下载该程序包,或者向(register@un.org)发送电子邮件。采购司收到填妥必要的资料并加签署的申请表之后,将马上加以评审,并将评审结果通知所有申请者。登记的标准包括:供应商提供的货物和服务是否符合联合国的需要以及供应商的国际商业经验和财政稳定性。

    和联合国做生意的一大优势是付款比较顺利。一般联合国在财年初,会先做采购计划保证资金来源;而业务部门和采购部门在采购每一笔物资前,需要向财务部门申请保留相应的采购资金。资金一旦保留,就不会用于其他款项支付,不会发生到货了却无钱支付的情况,因此,联合国的付款信誉很好。一般在收货后的30天内付款。如果你采用船上交货的方式,且早早寄上发票,则可以在交货后的30天内得款。

    和联合国做生意的另一大优势是信誉得到拓展。如果供应商被联合国采购司采用,其他国际机构包括世界银行、国际开发计划署等的市场大门都将向你敞开,供应商就将转型为国际知名供应商,其商誉的价值更为可观。

    对供应商的制约。对供应商来说,除了入围时的提供财务状况保证、以往业绩展示等关口外,事后的业绩评价也非常重要。每次采购后,联合国有关部门会联合采购官员、最终用户等,对供应商的完成情况进行评估,如在业绩评估中得分不高,会影响其下次中标的机会。此外,合同续约前,必须有对供应商的业绩评价,只有良好的供应商才能得到合同展期。只要供应商有一次欺诈,所有的联合国机构都会把他打入黑名单。

    采购官员:权限分级 系统严控

    对采购官员的制约。从采购管理的角度,联合国的采购系统还是比较严谨的,每级官员的采购权限、采购前的资质评审、采购中的合同签订和招标时间表、采购后的业绩评估(performance evaluation)等很多细节问题,联合国采购手册里都规定得很完备。

    联合国的采购人员除了以上的限制外,也有其他方面的控制措施。一是计算机控制。联合国的采购系统--水星系统,把供应商管理、请购人申购、采购部门发出标书、供应商的标书、合同和货物提供情况、供应商业绩评价等相关信息整合在一起,通过不同的权限管理。从中能找到什么时候请购、什么时候批准、什么时候申请资金、什么时候招投标等一切细节,方便了监管。另外采购中,采用开标委员会承接标书、专家评标、采购官员仅组织会议等形式,实现了最大程度的职务分离。

    而对于采购官员来说,清廉准则更是联合国的“高压线”,如果有采购官员被认为是舞弊,其污点会导致他在任何国际机构和知名企业里面无立锥之地。所有的档案记录,包括询价、招投标、评分等都保存在案,供内部审计机构和总部核查。每年,联合国还聘请外部审计师和外部审查机构进行调查,以确保联合国的资金不被滥用。要知道,这些钱都是各国的会费和捐款,要是出了问题可能将成为全球讨伐的对象。

    维和行动采购:多重措施严密监管

    对于每年四五十亿美金的物资和服务的采购,联合国非常重视,制定了专门的详细采购手册,并且不定期更新,以保证采购行为高效、清廉。

    1. 采购权限控制。联合国的采购权限分总部权限和当地权限,例如,对于特殊业务(如航空服务、海运、车辆、医疗器械、发电机、口粮等等14类经常性采购项目,联合国可以发挥批量采购优势),特派团各级官员的权限一般为7.5万美金以下(约合50万元人民币),超过限额的就需要由总部批准来采购;对于核心业务,如本地零星采购、鲜活食品、建筑材料和工程、垃圾处理服务、园艺、清扫服务、干湿洗、当地通信服务、瓶装水、餐饮服务、维修服务等共20类,总部允许在当地采购,超过100万美金(约合660万元人民币)的才需要总部批准。同时每个采购官员都必须得到总部采购部门的批准和授权。

    2. 采购方式的控制。对于4万美金(约合27万元人民币)以下的业务,比如买复印纸、订机票等规格简单的采购,可以采用询价的形式;对于4万元以上的、标准格式的采购,需要用公开招标、最低价中标的形式;对于工程等内容复杂、不能采用标准格式的采购,必须用征求意见书(request for proposal,即包含商务标和技术标要求的综合招标文件)、综合评分的方式招标。对于这三种采购方式,联合国都有相应的标准和格式来规范采购行为。

    3. 合同内容的控制。为充分发挥大规模采购的优势,联合国的合同分为系统合同和当地合同。对于总额超过100万美金、各地特派团都需要的大的系统合同,联合国总部会出面洽谈出一个合理的价位,辅以严格的格式合同,以保证联合国的利益,合同有时候可以延续2~3年。各地使用的时候只需要发出订单,确认货物和服务提供的时间、数量等情况就可以了,省去了不少人时间和金钱。

    4. 合同批准和实行审查控制。

    联合国建立了总部合同委员会和当地合同委员会。遇有以下情况,包括合同建立和增减,必须经过他们审核:(1)拟授合同总金额超过限额(总部合同委员会50万美金,当地合同委员会7.5万美金);(2)对经过合同委员会审核的合同,如合同修订后金额增长20%或是提高了限额值,则以两者中低值为准;(3)原合同不需合同委员会审核,但修订后总额达到了限额。

    合同委员会由以下人员组成:财务负责人、合同管理负责人、业务部门负责人、最终用户等。对采购官员可以质询,采购官员必须回答。这样可以通过集体决策的方式防范风险、避免暗箱操作。此外,既然是维和行动,总有一些紧急情况的发生。对于紧急情况下的采购,联合国也规定了严格的事后审批程序,必须经过合同委员会的事后审查,只有确认其属于紧急情况,才能予以通过。

    5. 采购资金的控制。对于每一笔采购,采购前必须确认账上有钱,只要采购申请一被发出,这笔资金就被占用,不能使用到别的地方,以保证联合国的付款信誉。货物抵达后的1个月后,联合国就必须付款。(编辑:韩 旭)


    

 

 

 

 

 

信息来源:政府采购信息报1143期 

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